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在剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議上，提出了要大力推進結構調整，促進經(jīng)濟增長方式轉變，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，走出一條具有中國特色的節(jié)約型發(fā)展道路。因此，實現(xiàn)十六大提出的宏偉目標，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，使經(jīng)濟社會與環(huán)境資源得到協(xié)調發(fā)展，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，正是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。
一、循環(huán)經(jīng)濟的含義與重要性
循環(huán)經(jīng)濟(Recycling Economy或Circular Economy)，是按照生態(tài)經(jīng)濟學原理構成的，可持續(xù)發(fā)展國民經(jīng)濟體系，是充分利用科技成果，實現(xiàn)人類與自然、經(jīng)濟、資源、協(xié)調統(tǒng)一的最佳經(jīng)濟發(fā)展模式，是把清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設計和可持續(xù)消費等融為一體，利用生態(tài)學規(guī)律來引導人類的經(jīng)濟活動。它本質上是生態(tài)經(jīng)濟，使得經(jīng)濟系統(tǒng)和自然系統(tǒng)相匹配，建立一種物質不斷循環(huán)的經(jīng)濟形態(tài)，實現(xiàn)了資源、產(chǎn)品、消費、再生資源的循環(huán)利用反饋式流程，體現(xiàn)了資源再利用（Reuse）、舊產(chǎn)品和舊零件循環(huán)利用（Recycle）和減少廢棄物（Reduce）的3R原則，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
我國人口眾多，資源相對貧乏，生態(tài)環(huán)境脆弱。在資源存量和環(huán)境承載力兩個方面都已經(jīng)不起傳統(tǒng)經(jīng)濟形式下高強度的資源消耗和環(huán)境污染。2003年我國GDP的增長率超過9%，然而，這樣高速的經(jīng)濟增長在很大程度是以資源能源的大量消耗和環(huán)境污染加重為代價的，是一種不可持續(xù)的發(fā)展方式。2003年，我國的GDP僅占世界GDP的4%，卻消耗了世界鋼鐵總產(chǎn)量的30%，水泥總產(chǎn)量的40%，煤炭總產(chǎn)量的31%，我國石油消費量超過1/3要靠進口，世界鐵礦石和鋁礬土貿(mào)易量中的大部分被中國采購，我國水資源短缺、消耗量大、利用效率低，污染物排放強度很高，污染呈加重趨勢。如果繼續(xù)走傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展之路，沿用“三高（高消耗、高能耗、高污染）”粗放型模式，以末端處理為環(huán)境保護的主要手段，那么只能阻礙我國進入真正現(xiàn)代化的速度。從長期角度來看，良性循環(huán)的社會應從發(fā)展階段開始塑造，才會得到更快的發(fā)展。我國的消費體系仍在形成階段，建立一個資源環(huán)境低負荷的社會消費體系，走循環(huán)經(jīng)濟之路，已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展模式的必然選擇。
建立循環(huán)經(jīng)濟需要從公共政策角度入手，彌補市場制度的缺陷和失靈，經(jīng)濟手段成為解決問題的最有效方式。稅收具有的宏觀調控和聚集財富的功能，在實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展中，建立綠色稅收體系毋庸置疑地成為政府調控的首選公共政策。
二、在循環(huán)經(jīng)濟的背景下的綠色稅收概念、起源及國際實踐
所謂綠色稅收，就是為了保護環(huán)境，合理開發(fā)利用資源，推進清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)綠色消費而征收的稅收或稅收體系。包括狹義和廣義兩個范疇，狹義的綠色稅收即實現(xiàn)保護環(huán)境目的而專門征收的環(huán)境稅，廣義的綠色稅收則包括對環(huán)境保護起作用的稅收體系和收費。
有專家預言：如果說20世紀的稅制是以經(jīng)濟增長即GDP為中心的稅制，那么21世紀的稅制將是以可持續(xù)發(fā)展為核心的稅制。與此同時，稅收的效率原則和公平原則也將發(fā)生內涵上的改變。傳統(tǒng)的效率原則體現(xiàn)在稅收有利于GDP或人均國民收入的提高，但在可持續(xù)發(fā)展思想的指導下，稅收效率應體現(xiàn)在經(jīng)濟社會的全面進步上，換句話說，要考慮稅收的生態(tài)效率。傳統(tǒng)的稅收公平原則主要考慮當代人之間財富分配的公平，而不考慮當代人和后代人之間的公平，新的發(fā)展觀則要求考慮到“代際公平”。由于上述的差異，現(xiàn)行稅制必將按可持續(xù)發(fā)展觀做進一步調整。可以預見，綠色稅收將在未來稅制體系中占有更加重要的地位，它將為建立循環(huán)經(jīng)濟體系、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮巨大作用。
英國經(jīng)濟學家庇古早在1932年的《福利經(jīng)濟學》中提出“外部成本內在化”的經(jīng)濟外部理論。他認為，工廠的污染成本沒有構成生產(chǎn)成本，而是社會成本。企業(yè)為了追求利潤最大化，必然會按照邊際受益和不包含社會成本的邊際生產(chǎn)成本的交點來決定產(chǎn)量。這樣的產(chǎn)量必然大于考慮了社會成本時的產(chǎn)量，導致了排污量的增大。由于市場機制本身的缺陷，只有政府公共政策的干預才能將社會成本加入到生產(chǎn)成本中去，迫使企業(yè)考慮到污染對社會的危害。以環(huán)境外部性理論為基礎，庇古提出要開征環(huán)境稅。真正的社會實踐開始于二十世紀的三十年代，自上個世紀八十年代，西方發(fā)達國家以福利學和制度經(jīng)濟學理論為依據(jù)，對如何利用稅收手段削減由于經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成的破壞展開研究。各國均采取征收環(huán)境稅的稅制，迫使生產(chǎn)者和消費者在其相關的經(jīng)濟決策中考慮污染成本的高低，從而決定取舍。目前 OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家成為世界上最早采用經(jīng)濟手段保護環(huán)境的先行者。
目前國外典型的綠色稅收主要有環(huán)境污染稅、環(huán)境稅和生態(tài)破壞稅等，已經(jīng)取得良好的效果。德國素有“綠色王國”之稱，環(huán)境意識相當高，開征了一系列保護環(huán)境的稅收，1969年原西德征收“廢油處置公積金”（潤滑油稅）后，其廢油排放從征稅前的9.2萬噸下降到1975年的0.2萬噸。1974年挪威規(guī)定對不能回收的飲料容器征收30％的從價稅，這一措施使挪威啤酒罐的數(shù)量從1973年的1200萬只銳減到1975年的140萬只。英國在1972年開征了二氧化碳稅，在1996年開始對居民垃圾征收垃圾稅，隨后法國、美國、德國、澳大利亞和瑞典等國也先后開征了二氧化碳稅、硫稅。從70年代末80年代初，荷蘭就頒布了許多促進環(huán)境保護的稅法，90年代它又實施了綠色稅制改革，在控制環(huán)境污染方面發(fā)揮了相當有效的作用。瑞典在90年代初就進行了大規(guī)模的“綠色稅制”改革，進一步將征所得的稅轉化為對環(huán)境和能源的征稅。2001年3月，愛爾蘭對塑料購物袋使用征稅，愛爾蘭人每使用一個塑料購物袋要繳納15歐分稅款，半年后，愛爾蘭塑料袋的使用量驟降90％。OECD的《環(huán)境與稅收》報告表明，在成員國中已有14個國家對空氣、水污染、廢物、噪音以及對其他多種產(chǎn)品（如含鉛汽油、化肥和電池）征稅，目前已有50多個環(huán)境稅種。
三、我國的綠色稅收體系設計
中國共產(chǎn)黨的十六屆三中全會討論通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出：要按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，通過分步實施稅收制度改革，建立更加公平、更加科學、法制化的稅收體系，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加公平而透明的稅收環(huán)境。根據(jù)上述要求，我國的綠色稅收體系設計如下：
1、“綠化”現(xiàn)有的稅種。
（1）增強資源稅的環(huán)境保護功能。我國現(xiàn)行的資源稅并不是專門的環(huán)境保護稅種，只是針對使用煤、石油、天然氣、礦產(chǎn)品和鹽等自然資源所獲得的收益征收，目的是調節(jié)從事資源開發(fā)企業(yè)由于資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異而形成的級差收入，屬于礦產(chǎn)資源占用稅的性質。由于資源稅收入大部分歸地方，在執(zhí)行過程中又因為是對使用煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益征稅，往往起到了鼓勵地方對資源過度開發(fā)的作用，反而加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。
要重新修訂《中華人民共和國資源稅暫行條例》或出臺《中華人民共和國資源稅法》，進一步增強資源稅的環(huán)境保護功能。一是擴大征收范圍，在現(xiàn)行資源稅的基礎上，將那些必須加以保護開發(fā)和利用的資源也列入征收范圍，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等自然資源；二是調整計稅依據(jù)，由現(xiàn)行的以銷售量和自用數(shù)量為計稅依據(jù)調整為以產(chǎn)量為計稅依據(jù)，并適當提高單位計稅稅額，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開采與開發(fā)；三是將現(xiàn)行其他資源性的稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業(yè)資源費等也并入資源稅。
（2）加大消費稅的環(huán)境保護功能。消費稅的職能不能僅限于調節(jié)消費和財政的職能，消費稅也應該在環(huán)境保護方面發(fā)揮寓禁于征的調節(jié)作用。對污染環(huán)境的消費行為，可以通過對企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境的產(chǎn)品征收環(huán)境保護稅和消費稅的方式，提高其生產(chǎn)成本，進而達到提高個人消費成本的目的，通過價格信號限制破壞生態(tài)環(huán)境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環(huán)境的綠色消費。
對資源消耗量大的消費品和消費行為，如一次性木筷、飲料容器、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料等，應列入消費稅的征收范圍；將導致環(huán)境污染嚴重的消費品和消費行為，如大排量的小汽車、越野車、摩托車、摩托艇應征收較高的消費稅；對煤炭、電池、一次性塑料包裝物及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品也應列入消費稅的征收范圍。
（3）我國的增值稅、營業(yè)稅和所得稅等稅種在新一輪稅制改革過程中也應體現(xiàn)促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的綠色稅收理念。如要取消企業(yè)銷售使用過的固定資產(chǎn)免稅或低稅征收的規(guī)定，要取消有毒農(nóng)藥、農(nóng)膜低稅率的規(guī)定。
2、盡早開征環(huán)境保護稅
環(huán)境保護稅水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補償稅等一系列專項稅目。借鑒國際經(jīng)驗，首先要盡快制定《中華人民共和國環(huán)境稅法》，分期分批開征環(huán)保稅。首先將對排污的收費改為對污染征稅，解決水污染、大氣污染，其中涉及大氣污染的主要包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物等子稅目；其次是對工業(yè)廢棄物和城市生活廢棄物的征稅；最后在時機成熟時對噪音等行為征稅。
3、建立“綠色關稅”體系
綠色關稅一股都包括出口稅和進口稅。出口稅主要的對象是國內資源（原材料、初級產(chǎn)品及半成品）。進口稅是對一些污染環(huán)境、影響生態(tài)環(huán)境的進口產(chǎn)品課以進口附加稅，或者限制、禁止其進國，甚至對其進行貿(mào)易制裁，以強制出口國履行國際環(huán)境公約規(guī)定的義務。建立綠色關稅的目的，一是為了有效保護可能用竭的國內資源；二是可以改善我國的出國結構，鼓勵高附加值的技術密集型產(chǎn)品出國，三是可以提高進口的質量，減少污染產(chǎn)品的進國；四是借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立對外貿(mào)易的“綠色壁壘”；五是增加環(huán)境保護資金。
需要指出的是，實施綠色關稅制度符合“WTO”的非歧視的原則，但實施綠色關稅的前提，是要按照“WTO”的國民待遇原則，建立一套完整的“綠色稅收”制度，對國內產(chǎn)品征收環(huán)境保護稅。
4、盡早開征燃油稅
燃油稅已經(jīng)在各個層面討論了很長時間，但燃油稅對循環(huán)經(jīng)濟的建立，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展會起到較好的促進作用。現(xiàn)有機動車稅費結構的存在著嚴重弊端，即保護浪費、排斥效率，保護落后、排斥先進。主要表現(xiàn)是入門稅費過高，運行稅費過低。由此造成的后果是消費者追求高排量的機動車，落后車型和超齡服役的車輛難以及時退出，車輛的保養(yǎng)維修不能到位，從而產(chǎn)生目前機動車絕對量不大而污染嚴重的現(xiàn)象。所以，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要盡早開征燃油稅。
5、貫徹綠色稅費激勵機制
制定綠色稅收體系時，對有益于建立循環(huán)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)和行為要予以支持。如對利用“三廢”的生產(chǎn)行業(yè)和產(chǎn)品進行的減免稅；對生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)給予的政策傾斜，如對無污染的農(nóng)藥、化肥等可采取減免稅措施，對無鉛汽油可實行較低稅率，對達到高排放指標（歐Ⅲ）的小汽車可以實行一定優(yōu)惠；對從事環(huán)保科學技術研究和成果推廣進行支持，對單位及個人給予環(huán)保的投資、再投資、捐贈予以退稅或所得稅稅前扣除等；鼓勵企業(yè)防治污染設備加速折舊；對使用環(huán)保建材的建筑企業(yè)要予以減免稅費等。
6、適時開征社會保障稅
可持續(xù)性發(fā)展是一個綜合概念。它既是指經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，更是經(jīng)濟、社會、人口、環(huán)境資源的可持續(xù)性發(fā)展。人類的生存和發(fā)展是保持社會可持續(xù)性發(fā)展的前提，而社會保障是需要解決的一個首要問題。因此，適時開征社會保障稅，也是綠化稅收體系的一個重要內容。
7、完善財稅收分配管理體制
現(xiàn)階段資源稅屬地方收入，但自然資源的國有性屬性要求我們對此重新考慮。綠色稅收體系直接涉及到收入上實質只有兩個稅種：環(huán)境稅和資源稅。建議在確保地方利益的前提下對綠色稅收的籌集和級次作如下調整：將資源稅劃為中央、地方共享收入，由國稅部門負責征收，將環(huán)境稅劃為地方政府收入，由地稅機關負責征收。這樣調整后，地方利益基本上沒有受到影響，仍以1998年為例，全國資源稅、土地使用稅、耕地占用稅、排污費等7項稅費收入為300.95億元，其中排污費為60.81億元，占1/5強，這部分改為環(huán)境稅后，加上新開征的環(huán)境稅，再加上資源稅中的共享收入，地方利益是不會受到大的影響的。這樣，中央地方兩個積極性將得到充分調動，綠色稅收作為專項財政資金用于環(huán)境保護，將有效地保障我國循環(huán)經(jīng)濟的實現(xiàn)，推動我國的可持續(xù)發(fā)展。
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