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1994年的稅制改革形成了中國現(xiàn)行稅制的基本格局，16年來有點(diǎn)變化，但大格局基本沒變。長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅收理論和稅制設(shè)計(jì)原則，在市場經(jīng)濟(jì)中運(yùn)用必然存在重大缺陷；但是我們過去在理論上探索不夠，所以在1994年設(shè)立新稅制的時(shí)候沒有將其作為一個(gè)原則問題提出來，使這個(gè)重大缺陷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)了下來，遺留了很多問題。這些問題在當(dāng)時(shí)影響不大，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，其負(fù)面影響可以說日益加劇。因此，對(duì)我們現(xiàn)行稅制的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)已經(jīng)迫在眉睫了。在最近的全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的課題里，同志們一致希望對(duì)當(dāng)前稅制的缺陷做一些更深的調(diào)查，希望能對(duì)深化我國稅制改革提出有價(jià)值的意見和建議。
現(xiàn)行稅制存在什么重大缺陷？簡單地說，就是稅收與稅源的非一致性。我們在稅收工作實(shí)踐中會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象：一個(gè)地區(qū)通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既包括政府的努力，也包括企業(yè)家的努力，還包括職工和全體居民的努力）培育了很多的稅源，這些稅源理應(yīng)作為當(dāng)?shù)卣氖杖胧掌饋恚坏牵F(xiàn)在，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于我們稅制的缺陷，在形成稅收的時(shí)候，這些稅卻被其他地方收去了。也就是說發(fā)展稅源的地方卻沒有拿到稅收。這種例子很多，我想舉兩個(gè)比較簡單的例子：
一是西氣東輸。西氣東輸工程跨越許多個(gè)省區(qū)市，整個(gè)運(yùn)輸?shù)睦锍踢_(dá)到幾千公里，運(yùn)輸量一年也有幾百億立方米，其形成的運(yùn)費(fèi)是沿途累積起來的，但是交稅的時(shí)候全部交給上海。為什么呢？因?yàn)槲覀兡壳暗亩愂罩贫纫?guī)定企業(yè)在注冊地交稅，西氣東輸公司的注冊地在上海，所以把整個(gè)稅都交給了上海。
二是大同到秦皇島的煤炭運(yùn)輸。把煤炭從山西大同運(yùn)到河北秦皇島，并沒有經(jīng)過北京；但公司沒有設(shè)立在大同，也沒有設(shè)立在秦皇島，而是注冊在北京，所以就把稅就交給北京了。
這樣的情況還很多，因?yàn)楣咀龃罅耍Y本金多了，經(jīng)營范圍也越來越寬，公司的注冊地往往就會(huì)向大城市轉(zhuǎn)移。
我們的稅制規(guī)定在注冊地交稅，這個(gè)原則本身并沒有錯(cuò)。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家也是在注冊地交稅，但發(fā)達(dá)國家交稅還有另外一個(gè)原則：雖然在注冊地交稅，但是這個(gè)稅并不完全交給注冊地的政府，而是按照稅收的來源分別交給稅源所在地政府。比如歐洲，歐洲有移動(dòng)通訊，公司設(shè)在盧森堡，在歐洲很多國家，比如德國、法國都有移動(dòng)通訊的服務(wù)。這個(gè)公司交稅在盧森堡，但是只給盧森堡政府交在盧森堡服務(wù)形成的稅收；公司在德國范圍內(nèi)做的業(yè)務(wù)，所有的收入要按照德國的稅率交到德國政府的賬戶里；同樣，在法國范圍內(nèi)做的業(yè)務(wù)，所有的收入要按照法國的稅率交到法國政府的賬戶。不能把在德國、法國的營業(yè)額所形成的稅金都交給盧森堡政府，這是不對(duì)的，也是不行的，一定要按照各國的營業(yè)收入這個(gè)稅源把稅收分別交到各國的賬戶。
在美國以及很多發(fā)展中國家，像巴西、阿根廷等，他們的稅收理論也有一個(gè)非常重要的原則，就是稅收與稅源的一致性。也就是說，稅收先要按照稅源地劃分，先要把稅交給稅源地，然后第二步才能考慮中央政府和地方政府的分配關(guān)系。在歐盟，首先按照稅源地原則，公司把稅分別交給稅源地政府，然后稅源地政府再按照歐盟的法律在稅源地政府和歐盟政府之間分配稅收收入，即解決歐盟成員國家和歐盟這個(gè)中央政府的關(guān)系問題。
我們國家按過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)規(guī)定納稅人在注冊地交稅，這個(gè)交稅的地點(diǎn)是沒有問題的，關(guān)鍵是我們沒有設(shè)立稅源與稅收一致性的原則和機(jī)制，把其他地方的稅源形成的稅收都交給注冊地政府了。最近幾年，應(yīng)該說這個(gè)問題發(fā)展得非常嚴(yán)重。總體上來看，是中西部稅源所形成的稅收被東部地區(qū)收得比較多，下級(jí)政府稅源所形成的稅收被上級(jí)政府的收得比較多。
我們對(duì)一些省區(qū)的調(diào)查表明，稅源地大概15%-20%的稅收都轉(zhuǎn)移到其他地方去了。這個(gè)數(shù)字很難說特別準(zhǔn)確，但是即使是15%-20%的稅收收入轉(zhuǎn)移出去，對(duì)這些省的財(cái)政以及相應(yīng)的政府為居民提供的公共服務(wù)的影響也很大了。國務(wù)院制定了很多推動(dòng)西部大開發(fā)的政策，中西部的政府、企業(yè)和所有的居民都在努力地工作，都希望把經(jīng)濟(jì)發(fā)展快一點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的目的之一，就是讓政府增加收入以改善為居民提供的公共服務(wù)。但是如果我們不解決現(xiàn)行稅制的缺陷，很有可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：一個(gè)地方投入很大的精力，政府也好，企業(yè)也好，職工也好，投進(jìn)去，最后經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，形成稅源了，但是稅源最終卻是給別的地方的居民提供公共服務(wù)。
這個(gè)矛盾已經(jīng)到了應(yīng)該解決的時(shí)候了。實(shí)際上，國家稅務(wù)總局在權(quán)限范圍之內(nèi)已經(jīng)解決過一些局部的問題。比如說我們曾經(jīng)調(diào)整內(nèi)蒙古發(fā)電環(huán)節(jié)到北京售電環(huán)節(jié)的稅收分配，把在北京交的稅調(diào)了一部分給內(nèi)蒙，因?yàn)橛呻娏径ǖ陌l(fā)電內(nèi)部價(jià)格非常低，我們調(diào)高了發(fā)電的計(jì)稅價(jià)格。作為企業(yè)集團(tuán)來說并沒有多交稅，但是給內(nèi)蒙古交得多了，給北京交得少了。又比如我們還調(diào)整了廣西和貴州的水庫為廣東發(fā)電的稅收分配比例。再比如油氣田，一開始所有的稅收都交到總部所在地，后來通過法律所賦予我們的權(quán)限，也做過一些調(diào)整，給稅源地多留了一點(diǎn)。
但是有些問題受法律權(quán)限所限，稅務(wù)系統(tǒng)本身也難以超越。比如：三峽電力的增值稅是一個(gè)非常大的稅源，這個(gè)稅是發(fā)電形成的。當(dāng)時(shí)在湖北、重慶之間，大家都想盡可能公平地分享這個(gè)稅，國務(wù)院定的比例是百分之八十幾的稅給重慶、百分之十幾的稅給湖北。當(dāng)時(shí)有兩種方案。一種方案是稅都交給湖北或者宜昌，由湖北或者宜昌把稅收收入上繳到中央政府，然后再由中央財(cái)政給重慶轉(zhuǎn)移支付撥款。這個(gè)方案是一種可以選擇的方案，但是在開會(huì)的時(shí)候，重慶的同志向國務(wù)院提出，這么大一筆稅源，如果重慶按月等中央撥款的話，那么市財(cái)政預(yù)算不好編。后來我們稅務(wù)總局提出另一種方案：按照稅收和稅源一致性原則，重慶的財(cái)政局在宜昌的銀行的國庫里設(shè)立重慶中央財(cái)政和地方財(cái)政賬戶，三峽電力在宜昌交發(fā)電的增值稅時(shí)，每1 000元錢中，直接入到重慶市金庫的就是800多元，入到湖北金庫的是100多元；然后在重慶的金庫里面再分重慶的地方庫和重慶的中央庫，在湖北也分湖北的地方庫和湖北的中央庫。
這個(gè)辦法是先把稅在湖北和重慶分開，然后再處理湖北和重慶與中央的關(guān)系，這是一個(gè)在我國稅制歷史上非常大而重要的案例，因?yàn)樗欠浅＞揞~的稅源。但是這個(gè)事僅靠稅務(wù)局做不了，因?yàn)榉刹⑽促x予我們這么大的權(quán)限。當(dāng)時(shí)我們提了這個(gè)建議，國務(wù)院認(rèn)為這個(gè)建議非常好，批準(zhǔn)了這個(gè)方案。這幾年重慶三峽電力的增值稅就是這樣來運(yùn)轉(zhuǎn)的。實(shí)踐證明，這種方式運(yùn)轉(zhuǎn)的效果要比中央財(cái)政每個(gè)月從湖北拿了錢，然后重慶再去中央申請轉(zhuǎn)移支付的方法好得多。
但是這樣一個(gè)一個(gè)地解決案例是不能解決根本問題的。我們測算過，整個(gè)稅收的92%都存在程度不同的稅收與稅源背離的問題。所以如果國家真的要深化稅制改革，要解決這92%的稅收問題，難度還是不小的，還需要各個(gè)方面下很大的決心才能解決。特別是現(xiàn)在講到西部大開發(fā)的第二個(gè)階段、第二個(gè)十年，中央還要繼續(xù)支持西部大開發(fā)，已有的政策繼續(xù)執(zhí)行下去是必要的，但是我認(rèn)為，僅僅這樣還是不夠的。我建議要深化稅制改革，逐步貫徹稅收與稅源的一致性原則。如果這個(gè)政策能夠列入進(jìn)一步深化西部大開發(fā)的鼓勵(lì)政策，我相信會(huì)產(chǎn)生更好的效果。因?yàn)檫@樣就可以把中西部的稅源所創(chuàng)造的稅收先由中西部自己拿到手（本來就應(yīng)該這樣），我們測算的結(jié)果大概是在15%-20%，如果這15%-20%的稅收都能夠直接進(jìn)入地方財(cái)政的盤子，那么中西部的財(cái)政狀況將會(huì)有很大的改觀。
根據(jù)研究結(jié)果，我們出了兩本書，我相信這兩本書一定會(huì)對(duì)國家西部大開發(fā)，特別是對(duì)相對(duì)落后的地區(qū)有益，一定會(huì)大大提高地方政府的財(cái)力，一定會(huì)提高當(dāng)?shù)毓卜⻊?wù)的能力。
關(guān)于西部大開發(fā)還有一個(gè)問題，就是現(xiàn)在提出的由西安、成都和重慶構(gòu)成的“西三角”。我對(duì)此有些疑慮，“西三角”會(huì)不會(huì)形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)體？從稅務(wù)系統(tǒng)全國性網(wǎng)絡(luò)提供的一組數(shù)據(jù)看，重慶和四川、重慶和陜西的經(jīng)濟(jì)關(guān)系還不足以形成這樣的實(shí)體。
重慶2009年增值稅發(fā)票一共是3 685億，其中賣到四川的有643個(gè)億，大概占1/5，但是賣到陜西的還不到4%；從購進(jìn)來看，重慶一共從外地買了4 300億，其中從四川買的貨物占到20%，但是從陜西買的貨物只有70多億，只占1%-2%.這樣的一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然屬性。如果要設(shè)計(jì)一個(gè)“西三角”，而重慶和陜西這么弱的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有沒有可能形成一個(gè)非常強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體？其帶動(dòng)作用怎么樣？值得我們慎重考慮。目前，重慶和四川（成都）的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng)，但是重慶和陜西的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不算高，當(dāng)然，將來的關(guān)聯(lián)度也可能會(huì)提高，也可能會(huì)形成一個(gè)很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但是這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的實(shí)體的最終形成取決于市場的供求關(guān)系。因此，僅僅從政策上或者從行政上形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，難度很大，要想實(shí)現(xiàn)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的“西三角”增長極，還有不少問題需要深入研究。
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