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高強,全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任。
財政工作是高強的老本行,他仕途中有30多年是在財政系統度過的,曾擔任過財政部預算司司長、副部長。后離開財政八年,先后任國務院副秘書長,衛生部黨組書記、衛生部部長,2009年又“重操舊業”。“在人大從事預算工作與財政部有很大不同,不是具體的資金分配和管理,而是站在宏觀、全局和法制的角度,通過審查和監督,推動政府管好錢、用好錢。”他說。
2010年3月全國人代會期間,高強曾經透露,今年將公開中央部門預算,告訴公眾政府怎么花錢。
高強在接受本報記者采訪最后,總結其在政界幾十年的準則是:“坦誠、真實”,面對記者提出的預算公開、預算編制、“三公”支出、預算法制等敏感問題,高強有問必答,絲毫也不回避。
高強簡歷
漢族,河北鹽山人,1944年8月生,畢業于中國人民大學經濟系世界經濟專業,1967年參加工作,1978年7月加入中國共產黨,高級經濟師。
歷任河北省財政廳副處長、副廳長,財政部財政預算管理司副司長、司長、部長助理、副部長等職。
2001年7月任國務院副秘書長兼國家科教領導小組辦公室主任,2003年4月任衛生部黨組書記、常務副部長,2005年4月至2007年6月任衛生部黨組書記、部長。2007年6月任衛生部黨組書記、副部長。
2009年2月被任命為第十一屆全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任。
是第十七屆中共中央委員。
公開“三公支出”需要做大量基礎性工作
全國各級政府的“三公”支出不能都由財政部編制出來,即使編制出來也不一定準確。
新京報:今年全國人大在推進預算公開方面加大了工作力度,這是對公眾關切的回應嗎?
高強:政府向社會民眾公開預算,是民主法制建設的必然要求。財政預算是取之于民、用之于民,民眾有權了解政府的預算安排并進行監督,這是公共財政的應有之義。
很多年前,中國的知識界就提出過實行國家預算公開的 “夢想”,現在正在做的,是把這個“夢想”變為現實。
隨著我國社會主義政治建設的不斷發展,民主決策、政務公開、民主監督等制度都在日趨完善,預算公開不僅是社會民眾的強烈愿望,也已經成為政府接受群眾監督的一個重要渠道。
民眾應該知道各級政府一年收入多少錢,來自哪些方面;一年支出多少錢,用在哪些方面。不僅了解收支總賬,還要了解具體開支項目,讓群眾能夠客觀評價政府財政支出是否符合黨和國家的方針政策、是否符合廣大人民群眾的意愿、是否用于經濟社會發展和改善民生最急需的地方。國務院頒布的政府信息公開條例明確規定,國家預算、決算報告屬于必須公開的范圍。
因此,我們現在談論的不是政府預算公開不公開的問題,而是如何主動公開、及時公開和有效公開的問題。
可以說,現在推動政府預算公開,各方面條件已經成熟。
新京報:全國人大在推動預算公開問題上,存在什么困難?
高強:對于預算公開,一是法律有規定,二是群眾有要求,三是政府有積極性。人大的工作,主要是監督和推動,促進政府改進預算公開工作。
預算公開面臨的最大困難,是預算管理的很多基礎性工作還不夠完善。
新京報:本屆人大任期到2013年,到時候預算公開會達到一個什么程度?
高強:推動預算公開不是目的,最根本的是通過預算公開加強人大對政府預算管理的法律監督和社會的民主監督,促進政府改善預算管理,用好人民賦予的財權,實現預算編制的完整性、預算科目的規范性、預算執行的嚴肅性和預算監督的有效性。
要做好這些工作,我們不僅要加強與政府部門的溝通,還要加強與社會民眾的聯系,了解大家的愿望和要求,發揮民主監督的作用。這樣,預算公開才是有效的。在這個問題上,人大、政府和社會民眾的目標是一致的,而不是對立的。
新京報:加強溝通的確非常重要。現在民眾還有更高的要求,大家并不是只想看看預算,而是要監督。但從目前公開的部門預算看,想要監督很難。
高強:公開是形式,監督是目的。
在預算公開問題上,政府部門首先想的不是我要公開什么,而是社會民眾需要我公開什么。如果由于基礎工作條件不具備而一時做不到,就要向民眾解釋清楚,并積極創造條件努力做到。
現在大家都關注“三公”支出問題,要求在公開預算中將“三公”支出情況講清楚。從當前預算管理的基礎工作來看,還存在一定困難。因為我國財政實行“分級管理”制度,國家預算分成中央預算和地方各級政府預算,全國各級政府的 “三公”支出不能都由財政部編制出來,即使編制出來也不一定準確。只能按照“分級管理”的原則,由各級政府去自行編制、自行公開,對人民負責。
對于政府各部門,目前實行綜合預算管理,情況非常復雜。在部門預算中,既包括部門機關本身的支出,還包括所屬事業單位的支出;既包括財政撥款支出,還包括所屬單位自己組織事業性收入安排的支出,政府各部門也不可能將所屬單位一年的各項支出都編制出來。
比如,教育部的部門預算,既包括教育部機關運行所需的支出,還包括所屬100多所大學的收入和支出。
衛生部的部門預算既包括機關的運行支出,也包括所屬的40多家大型醫院的收入和支出。在這些所屬單位的預算中,既包括財政撥款的支出,又包括單位組織收入安排的支出。這些單位的支出,有一部分是用財政撥款安排的,還有一部分是用單位的事業性收入安排的。雖然這些支出列入了部門預算,但又不是真正意義上的“財政支出”。因此,大家反映對部門預算看不懂。我認為,這不是預算公開的問題,而是預算管理制度和基礎性工作不完善的問題。
今年有幾十個中央國家機關公布了部門預算,這是個很大的進步。但在完善預算編制和預算管理制度方面,還有很多工作需要改進。
按季度向全國人大代表通報預算執行情況
讓人大代表看懂預算報告并充分發表審議意見,是一種責任。
新京報:有些人大代表反映,開人代會時審議預算的時間太短,預算的專業性太強,給代表審查預算造成很大困難。
高強:這種情況確實存在。前幾年,大家反映預算編制太粗,要求細化預算。各級政府向人大代表陸續增加了大量有關預算的資料。由于人代會召開的時間不長,又有多項議程需要審議,審查預算的時間相對來說比較短。
為了解決這個問題,就需要充分發揮人大財經委和人大常委會預算工委的作用。
從今年開始,我們將進一步改進為人大代表服務的工作,準備按季度向全國人大代表印送預算執行情況的簡報,使人大代表能夠及時了解和掌握國家預算的執行情況。在人大財經委對下年預算進行初步審查后,也會將初步審查意見提前印送全國人大代表參閱,使人大代表能夠及時了解預算執行情況和預算安排的有關信息,以便提前準備好審查意見,到人代會上充分發表。
新京報:對人大代表反映看不懂預算報告的問題,有一種流行的解釋:預算很專業,大家都看懂是不可能的。你怎么看?
高強:這種解釋是不全面的。
從預算管理來講,確實專業性比較強。我國現在分為中央、省、市、縣、鄉等五級財政,各級預算既涉及預算編制、預算執行、預算調整、決算編報以及預算執行監督等項工作,還涉及各級政府之間的財政關系,包括支出責任劃分、收入劃分、稅收返還、轉移支付等項業務,確實比較復雜。
但從預算報告來說,面對的是廣大人大代表和社會民眾,就不應該強調專業性,而應該做到通俗易懂,將政府一年要收入多少錢,這些錢從哪里來;一年要支出多少錢,用到哪些方面,取得什么效果,向人大代表和社會民眾講清楚。
讓人看不懂的預算報告不是一個好報告,讓人看不懂的預算也不是一個好預算。讓人大代表看懂預算報告并充分發表審議意見,是一種責任。在編制年度預算時,可能對各部門、各單位的支出還難以安排得很具體,但在編制決算時,就應該客觀、真實地反映各項支出的具體情況。
政府決算也應逐步公開
現在預算已經公開了,今后還要創造條件,逐步公開政府決算,包括部門決算。
新京報:就是說公開部門決算更有意義?
高強:政府信息公開條例要求公布政府的預算報告和決算報告,現在預算已經公開了,今后還要創造條件,逐步公開政府決算,包括部門決算。
新京報:不少人把預算編制、預算執行和預算公開的過程,與擴大人民民主聯系起來,你多年從事財政工作,對這個問題怎么理解?
高強:預算編制的過程應該是一個民主決策的過程。財政部門在編制預算時,要先征求各個部門對下年預算安排的意見,了解各部門的實際需求;經過綜合平衡后提出初步安排意見,反饋給各部門;各部門再提出意見,財政部門又進行適當調整。最后由財政部門提出預算編制方案,經過國務院審議,形成預算草案,報人代會審查批準后,再由財政部門正式下達各部門執行。
今后在預算編制過程中,除了認真聽取各部門的意見外,還應該關注民意,了解民眾的需求和愿望,使預算編制的過程成為集中民智、反映民意的過程。
明年預算報告將反映政府行政經費支出情況
現在的預算科目中,不能反映政府行政費用的開支情況,大家很有意見。
新京報:公眾還是很關心政府行政支出。
高強:公眾對這方面的開支很關心可以理解。
財政預算是國家經濟社會發展和改善民生的重要保障,政府行政經費支出只是一小部分。如果用于政府行政費用太多,就會影響社會事業的發展。現在的預算科目中,不能反映政府行政費用的開支情況,大家很有意見。
為此,今年全國人大財經委的預算審查結果報告中提出“細化政府預算科目,提高預算透明度。 2011年,向全國人大報告基本建設、行政經費等社會關注的項目支出情況”,回答大家所關心的問題。
新京報:人大代表如何審議這些支出呢?
高強:主要審查行政開支占財政總支出的比重和具體安排是否合理。如果政府行政開支占總預算的比重太大,說明行政支出太高了,也可能存在一些鋪張浪費的問題;如果行政費用所占比例太低,也會影響政府正常的運轉,政府履行職責也需要有基本的財力保障。
新京報:公眾的感覺是政府開支太大了。
高強:中國政府本身的開支水平與全世界很多國家比較,并不太高。一是我國行政人員占總人口的比例比其他國家要低,二是公務員的工資水平與很多國家相比也比較低。
為什么大家感覺政府開支很高呢?因為現在不少行政機關既有機關運轉所需的行政支出,也管理著一些事業發展的項目支出,執行中有些部門存在行政性開支擠占事業費的情況。因此,必須把行政機關支出與事業發展支出嚴格區別開來,嚴禁擠占挪用。
同時,我們也應該看到,現在行政支出中確實存在不少損失浪費問題,公款出國、公款用車、公款接待數額比較大,既有合理的,也有不合理的,甚至存在一些腐敗現象。這也是民眾關心“三公”支出的根本原因。要解決這個問題,不僅要公開預算,更重要的是改革公務用車制度,嚴格控制公款出國和公款接待,進一步嚴肅財經紀律。
完善預算科目設置滿足民眾需求
實現這個目標,不僅財政部門要做,其他部門也要積極配合,逐步推進完善。
新京報:大家不僅想看到政府支出的方向,也想看到政府支出的具體用途,這個問題怎么解決?
高強:解決這個問題,應逐步完善預算科目體系。既要按照支出功能,設置預算科目,客觀反映教育、文化、衛生、科技、國防、社會保障等方面的支出,反映財政支出的方向;也要按照經濟分類,客觀反映預算用于人員工資、設備購置、辦公經費、事業發展、基本建設等方面的支出。兩套預算科目體系相輔相成,就可以比較清楚地反映預算支出的具體情況。
實現這個目標有很多基礎性工作要做,不僅財政部門要做,其他政府部門也要積極配合,逐步推進,逐步完善。
修預算法時應明確,支出超過預算要報人大常委會批準
如果公開的預算是不完整的或沒有嚴格執行,又缺乏嚴格的監督機制,預算公開就失去了意義。
新京報:預算法修訂草案8月份要提請人大常委會審議,財政和審計學者們呼吁,希望公眾在關注預算公開的同時,也關注預算的完整性和預算執行的規范性問題。
高強:預算編制的完整性、預算執行的規范性和預算監督的嚴肅性,是國家預算管理最基本的內涵,也是預算公開的基礎。如果公開的預算是不完整的,或者公開的預算沒有嚴格執行,又缺乏嚴格的監督機制,預算公開就失去了意義。
在預算法的修訂中,維護預算的完整性、預算執行的規范性和預算監督的嚴肅性,與預算公開一樣,都是必須強調的基本原則。
新京報:我在采訪中也聽說,目前各級預算在執行中隨意調整的現象相當普遍。在預算法修改后,預算調整能否受到法律約束?
高強:各級預算經同級人大批準后具有一定的法律效力。現行預算法規定:“經本級人民代表大會批準的預算,非經法定程序,不得改變。”但在實際工作中,對這些規定執行得不夠嚴格,有些政府預算未經法定程序也作調整了。
在修訂預算法時,應該對這個問題做出更加明確的規定,凡是預算支出總額超過人大批準的數額,都必須制訂預算調整方案,按照憲法規定報經人大常委會批準。這是規范預算執行的一項重要的保障。
新京報:如果預算執行中有一些具體支出科目的變化,算不算預算調整?
高強:按監督法的規定,對于國家規定的一些重點支出項目,如教育、科技、文化、衛生、社會保障等,如果在執行中因情況變化,實際支出比預算減少,也要作為預算調整,提出預算調整方案,報經人大常委會批準。本報記者 楊華云 攝影/本報記者 秦斌
高強講解預算報告
對普通公眾而言,預算工作顯得有些陌生。政府部門的預算報告是怎么出來的?預算報告內容如何去理解分析?高強在接受專訪時,對這些問題也一一作了指點,進行了一番預算知識的“普及”。
預算編制有幾種方式?
一種是基數法,將上一年各項支出的預算執行數作為基數,安排下一年預算時,反映比上年執行數增加了多少,增長了多大比例。這種辦法編制預算,比較簡單,也可以使人一目了然。基數法也存在一些缺陷,就是比較粗,缺少對一些具體項目的安排,如果上一年支出中的有些項目在下一年發生了變化,也都作為基數包含在下年預算之中,就不夠合理了。
另一種是因素法,也稱為“零基”預算法,就是不將上一年預算執行數作為基數,而是根據預測下一年的各種支出因素重新測算。這種辦法比較科學,但要做很多基礎性工作,預算編制的工作量非常大,而且也不易預測得很準確。
目前我國編制預算,主要采取基數法。按因素法編制預算,條件還不具備。
預算編制有哪些程序?
財政部門編制預算,要根據國家確定的經濟社會發展總目標和總要求以及各項方針、政策,先征求各部門的意見,了解各部門的支出需求,經過綜合平衡后提出對各部門下年預算安排的初步意見,再次征求各部門意見,財政部門再對預算安排作出適當調整,這個程序俗稱“二上二下”。最后由財政部門提出預算編制方案,經政府審議后,形成預算草案,報同級人大審查批準,再由財政部門正式批復各部門執行。
審查預算主要看什么?
一是看收入預算安排,包括上一年各項稅收和非稅收入完成情況,下一年各項稅收和非稅收安排情況。主要看各項收入增長幅度與國家經濟增長幅度是否適應,與國家收入政策是否吻合。如果收入增長遠遠高于經濟增長,說明收入安排太多了,可能會影響經濟的發展;如果收入增長幅度太低,也不適應各項預算支出增長的需求。
二是看支出預算安排,主要看“三農”、教育、衛生、文化、科技、社會保障、環保、國防等項重點支出的增長,是否符合國家的方針政策,是否反映人民的期望,是否用于國家經濟社會發展最急需的方面。
至于一些具體的項目支出情況,主要應在部門預算中反映。
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