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財稅體制改革再啟 三大任務(wù)待解
發(fā)布人：管理員 來源： 瀏覽 1482 次 發(fā)布時間：2014年7月18日 [打印本頁]
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分稅制改革迎來20周年之際，我國再啟財稅體制改革大幕—今年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《深化財稅體制改革總體方案》（下稱“《方案》”）。
《方案》披露，改革主要任務(wù)有三：改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。改革時間表亦劃定：到2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。來自財政部的消息稱，《方案》實(shí)施細(xì)則已由財政部各司局全部完成，正待部級領(lǐng)導(dǎo)會簽。
財政部部長樓繼偉最近接受媒體采訪時表示，新一輪財稅體制改革“是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)”，而“今明兩年是關(guān)鍵”。
此次改革被評價為“牽一發(fā)而動全身”，內(nèi)容觸及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明諸領(lǐng)域，涉及政府與市場、政府與社會、中央和地方等多維度關(guān)系，而中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整最為棘手。
那么，改革背后究竟有著怎樣的政經(jīng)邏輯？將觸動哪些利益，又將如何破阻前行？
財稅成全面改革突破口
財稅領(lǐng)域成為十八屆三中全會確定的改革事項(xiàng)中首批出臺改革方案者，這種審批規(guī)格和時序安排，在財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希看來“絕非隨意為之”，意味著財稅體制改革被中央定位為我國全面深化改革的“排頭兵”。
事實(shí)上，在十八屆三中全會確定的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財稅體制改革被放在優(yōu)先推動的位置。會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”）共有60條，其中32條與財政改革有關(guān)。《決定》還首次將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。
“這與過去我們常講的‘財稅改革是經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)’完全不同，是在新的歷史條件下對財政新的認(rèn)識�！眲⑸邢Ｗ谋硎�，這個認(rèn)識突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，把財政放在“治國安邦”的高度。
劉尚希認(rèn)為，目前我國已進(jìn)入全面深化改革階段，要理順政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、市場與社會的關(guān)系，財政都是其中的關(guān)鍵因素。“正是財政的這種全局性牽引力，其改革才成為全面深化改革的重點(diǎn)之一�！眲⑸邢Ｕf。
《方案》設(shè)定的財稅體制改革目標(biāo)為建立現(xiàn)代財政制度。那么，現(xiàn)代財政制度與現(xiàn)代國家治理之間到底有何內(nèi)在聯(lián)系？
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇向時代周報記者理出了其中的邏輯關(guān)系：我國全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅實(shí)而強(qiáng)大的國家財政，而構(gòu)筑堅實(shí)而強(qiáng)大的財政基礎(chǔ)和財政支柱，則依托于科學(xué)的財稅體制；科學(xué)的財稅體制又要建立在現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)上。
于是，“建立現(xiàn)代財政制度—科學(xué)的財稅體制 —國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱—國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，便成為新一輪財稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。
高培勇將這個“路線圖”置于全面深化改革的大局，認(rèn)為新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。劉尚希認(rèn)同高培勇的這一觀點(diǎn)，“財稅體制改革起到了基礎(chǔ)性的作用，既可以為其他改革提供支撐，也可以為其他改革提供牽引，甚至可以倒逼一些方面的改革。”
在高培勇看來，以財稅體制改革作為改革的突破口，并非始于今日，而是一直貫穿于我國改革開放30多年的歷程，包括1978—1993年的“放權(quán)讓利”和1994—2013年的分稅制改革。
三步走：預(yù)算、稅收、財政關(guān)系
1994年開始的分稅制改革將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，確定兩者的財政收入范圍，把當(dāng)時的中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救了出來。
但分稅制改革主要體現(xiàn)為中央政府主導(dǎo)的行政性財政分權(quán)，沒有賦予地方政府參與決策、協(xié)調(diào)的主體地位。在內(nèi)容上只考慮了財政收入的層級配置，沒有界定各級政府的財政支出責(zé)任。這些缺失在很大程度上引發(fā)了財權(quán)逐漸向中央傾斜，而事權(quán)則不斷向基層下移，導(dǎo)致中央與地方財政關(guān)系失衡。
20年后，分稅制已出現(xiàn)明顯的負(fù)面效應(yīng)：地方債上升、出現(xiàn)土地財政依賴、中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分不公、轉(zhuǎn)移支付效率低下等問題層出不窮，這些問題將分稅制推上風(fēng)口浪尖。再次啟動財稅改革的呼聲近年來不絕于耳。
“新一輪財稅體制改革的意義不亞于1994年的分稅制改革，但改革的重點(diǎn)完全不同。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，分稅制改革的焦點(diǎn)是財政收入的劃分，而新一輪財稅體制改革的目標(biāo)則是建立現(xiàn)代財政制度，范圍比上次要寬泛得多。
《方案》確定了新一輪財稅體制改革的三大任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。在受訪專家看來，這三大任務(wù)有輕重緩急，先后順序。其中，預(yù)算管理制度改革是“排頭兵”，且在“三公”經(jīng)費(fèi)公開等方面已取得較多進(jìn)展，甚至《預(yù)算法》也已在修訂之中。
財政部財政科學(xué)研究所研究員于長革此前撰文強(qiáng)調(diào)，預(yù)算管理改革明確而具體，并且促進(jìn)預(yù)算公開、提高財政透明度能較好地配合目前的反腐工作，應(yīng)作為首批改革加快推進(jìn)。與之相對應(yīng)，稅收制度的改革已在分步驟推進(jìn)。
調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，則被認(rèn)為是三大改革任務(wù)中最困難的。劉尚希認(rèn)為，至少有兩個問題需要解決：一是在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，怎樣裁決中央和地方的收入劃分；二是各地區(qū)之間如何保證財政能力的均等化。例如，在基本公共服務(wù)的均等化方面，不同地區(qū)間需要的成本差別很大。
財政部部長樓繼偉最近接受媒體采訪時表示，新一輪財稅改革將堅持總體設(shè)計和分步實(shí)施相結(jié)合，“從邏輯看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識的方案。”
據(jù)樓繼偉的表態(tài)，稅制改革延續(xù)十八屆三中全會以來圈定的稅制調(diào)整方向，明確增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅六大稅種引領(lǐng)改革。其中，“營改增”改革已啟動，即將向最難的金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)拓展，按要求將于2015年完成；消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革主要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；涉及個人的兩個稅種—房地產(chǎn)稅和個人所得稅，因關(guān)系重大，中央推進(jìn)極為審慎，“立法先行”。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康日前接受時代周報記者采訪時透露，隨著“營改增”的推進(jìn)，目前百分之百歸中央的消費(fèi)稅可能將讓出一部分給地方。房地產(chǎn)稅則在2016年前后應(yīng)有眉目，有望首先在地方稅體系里逐漸成為支柱稅收來源，“從全社會來說，這是一種所謂‘抽肥補(bǔ)瘦’—讓有支付能力的社會成員多交一些稅，同時政府手里的錢可以再轉(zhuǎn)回來，用于加快保障房建設(shè)，扶助弱勢群體，推行基本公共服務(wù)均等化�！�
“先預(yù)算、再稅改、后財政關(guān)系”，這一改革順序的確立，在中國社科院戰(zhàn)略研究院研究員張德勇看來，正說明改革具有全面性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，“不是解一時之弊，而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。”
央地關(guān)系調(diào)整最棘手
毫不諱言，在整個財稅體制改革中，中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整，最受各方關(guān)注，亦是目前看來最棘手的問題。
在這一關(guān)系上，我國先后經(jīng)歷統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯，最后到1994年實(shí)行分稅制才穩(wěn)定下來。
然而，分稅制實(shí)施后，主要的、收入來源穩(wěn)定且增收潛力較大的稅種，都列入了中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方政府的大多是次要的、收入不穩(wěn)、征管難度大、征收成本高的中小稅種。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長韋森此前接受媒體采訪時說，分稅制改革的弊端是導(dǎo)致大部分錢被中央拿走了，地方政府收入相對較少，但事權(quán)又落在了地方政府。沒有錢就逼著地方政府采取其他辦法：一是賣地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負(fù)債很高。
事權(quán)與財政收入的不匹配，成為央地財政關(guān)系的主要矛盾。目前，中央和地方政府財政收入各占一半，但地方財政支出占了85%左右，差額部分通過中央轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，這客觀上會不同程度地干預(yù)地方的事權(quán)。
中央黨校博導(dǎo)王長江指出，央地財權(quán)、事權(quán)分配不均還導(dǎo)致地方政府形象下降，“地方政府為了完成需要承擔(dān)的事權(quán)，不得不增加財政外收支，加重企業(yè)、社會負(fù)擔(dān)，還可能導(dǎo)致腐敗滋生”。
事權(quán)劃分被專家們稱之為深化分稅制改革的始發(fā)環(huán)節(jié)，是財稅改革破題的關(guān)鍵。但這并非易事。劉尚希坦言，央地事權(quán)調(diào)整很復(fù)雜，不僅僅涉及到政府行政機(jī)關(guān)事權(quán)調(diào)整，還涉及到一些國家職能的調(diào)整；不僅僅是中央和地方的關(guān)系要調(diào)整，省以下各級政府的關(guān)系也可能需要調(diào)整�！耙獜膰抑卫淼挠行猿霭l(fā)，在事權(quán)劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識；沒有共識，就事論事去劃分，會陷入‘討價還價’的紛爭�！�
《方案》透露，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項(xiàng)將集中到中央，減少委托事務(wù)；區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。
多位地方財政系統(tǒng)人士接受時代周報記者采訪時表示，目前只是明確了司法方面的事權(quán)將上收，其他基層政府承擔(dān)較多的共享事權(quán)，如教育、社保等，未來如何改尚不清楚。
而致命的是，當(dāng)“營改增”最終完成時，地方政府所依賴的第一大稅種—營業(yè)稅將不復(fù)存在，再加上地方稅體系建設(shè)勉為其難，怎樣才能確保地方政府的可支配財力與其承擔(dān)的事權(quán)相適應(yīng)，這個問題更值得關(guān)注。
目前稅制改革還在進(jìn)行中，“營改增”有待擴(kuò)圍，資源稅僅在部分省市試點(diǎn)，消費(fèi)稅尚未開啟，房地產(chǎn)稅有待人大立法。這些重點(diǎn)稅種改革后，政府財力會有何種變化，尚未可知。
樓繼偉在解讀《方案》時稱，《方案》提出“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，對中央和地方收入進(jìn)行合理劃分，然后地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式來解決。
問題在于，這種稅收返還，是采取與當(dāng)年分稅制類似的“動增量”改革，還是進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整？官方至今尚未披露明確方案。
多名專家指出，明確中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)力調(diào)整，是整個財稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。這一屬于國家治理層面的改革，既要其他財稅改革作為基礎(chǔ)，又需全國上下協(xié)同推進(jìn)。
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