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黨的十八屆三中全會(huì)已就深化財(cái)稅體制改革作出了重要部署，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》針對(duì)地方稅體系建設(shè)，清晰地勾勒了“時(shí)間表”和“路線圖”。完善地方稅體系，是進(jìn)一步鞏固和深化分稅制改革成果、推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的必然要求，現(xiàn)階段的時(shí)機(jī)和環(huán)境都已經(jīng)十分成熟。從某種意義上說(shuō)，加快完善地方稅體系意義重大、任務(wù)緊急。當(dāng)然，作為財(cái)稅體制乃至經(jīng)濟(jì)體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善我國(guó)地方稅體系，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。在頂層設(shè)計(jì)中，既不能為了局部目標(biāo)和即期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而因小失大，也不能為了中央利益和地方利益的妥協(xié)而貪大求全，更不能為了穩(wěn)妥推進(jìn)和試點(diǎn)安全而損傷公平。特別是，如果不能正確認(rèn)識(shí)和有效處理以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)影響到地方稅體系的建設(shè)質(zhì)量和效率。
一、關(guān)于地方稅主體稅種的確立在確立地方稅體系的主體稅種時(shí)，不能單純從收入規(guī)模的角度進(jìn)行框定測(cè)算，也不能單純從稅種屬性的界定進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，更不能單純從財(cái)政收支的缺口進(jìn)行理論求證，而是要結(jié)合國(guó)際征管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和我國(guó)的具體國(guó)情，權(quán)衡考慮各方面疊加因素的影響，特別是要兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源稟賦的差異性。具體來(lái)說(shuō)，有五層基本內(nèi)涵。
第一，地方稅主體稅種既需要頂層設(shè)計(jì)，在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)中統(tǒng)籌考慮、精確測(cè)算，同時(shí)，需要處理好確立與培育的關(guān)系。主要有兩方面的原因：一方面，不論是房地合一的房地產(chǎn)稅立法，還是具有增值稅部分讓渡性質(zhì)的消費(fèi)稅改革，都涉及多方利益、多元關(guān)系的協(xié)調(diào)處理，需要置于稅制改革的總體框架和正稅清費(fèi)的稅費(fèi)統(tǒng)籌中進(jìn)行推算論證，完善程序較為復(fù)雜、改革過(guò)程較為漫長(zhǎng);另一方面，主體稅種的確立具有一定的主觀性，但是主體稅種的最終形成，除必須具備稅源相對(duì)穩(wěn)定、來(lái)源和受益高度匹配等基礎(chǔ)特征外，還必須滿足一些硬性條件，如稅收規(guī)模和比重相對(duì)較大等。因此，在地方稅主體稅種設(shè)計(jì)中，不能過(guò)于急切或者寄予厚望，要正確處理好確立與培育的關(guān)系，充分尊重稅源壯大和稅基擴(kuò)大的自然規(guī)律，充分做好稅制銜接和稅種過(guò)渡的準(zhǔn)備工作，確保中央和地方的財(cái)力格局總體穩(wěn)定。
第二，一個(gè)稅種能否成為地方稅的主體稅種，既有普遍性，又有特殊性，不能一概而論。也就是說(shuō)，有的地方稅種是一個(gè)地區(qū)地方財(cái)政收入的主要與穩(wěn)定來(lái)源，占地方稅收總額的比重很高，但是可能在其他地區(qū)，該地方稅種對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)卻十分有限。這是因?yàn)槲覈?guó)各地區(qū)的地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦乃至人文素養(yǎng)等區(qū)域特征明顯，地方稅主體稅種所依附的稅基、稅源、稅目存在較大差異。還有一種可能，即使是同一地方稅主體稅種，但是稅目可能也會(huì)有很大差異。
第三，地方稅種至少在省、縣兩級(jí)政府之間進(jìn)行分配，而每個(gè)層級(jí)由于產(chǎn)業(yè)分布層次、資源集中程度、人氣發(fā)展指數(shù)的不同，相應(yīng)的主體稅種也有一定的差異性。在深化分稅制改革的現(xiàn)階段，需要全面推行“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)，為構(gòu)建真正意義上的地方稅體系和理順地方各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系提供依據(jù)。在這種情況下，就不能囫圇式、模糊性地確定哪個(gè)稅種為地方稅主體稅種，而是要具體到省以下各個(gè)層級(jí)進(jìn)行具體的分配確定。
第四，地方稅主體稅種的確立是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整和補(bǔ)充完善的過(guò)程，沒(méi)有一成不變的主體稅種。總的來(lái)說(shuō)，主體稅種的確立要按照長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)均衡統(tǒng)一要求，兼顧稅種的自然屬性和社會(huì)屬性進(jìn)行合理確定并相機(jī)調(diào)整。
第五，地方稅主體稅種可能是單個(gè)稅種的支撐，也有可能是幾個(gè)稅種的組合。在新一輪稅制改革中，選擇地方稅主體稅種時(shí)必須要從推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度，將兩個(gè)或者兩個(gè)以上稅種捆綁作為地方稅的主體稅源加以培育和涵養(yǎng)，減少“一稅獨(dú)大”形成經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概率。比較可行的是要結(jié)合整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組和一攬子稅種的完善設(shè)置，綜合設(shè)想幾個(gè)地方稅種的搭配方案。
二、關(guān)于中央和地方稅權(quán)的確定現(xiàn)行地方稅權(quán)的劃分沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定、規(guī)范的規(guī)則。稅收管理權(quán)限既不是由憲法明確規(guī)定，也不是通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)解決，而是由中央政府即國(guó)務(wù)院或授權(quán)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局以行政法規(guī)甚至規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定，主觀性和隨意性較大。正是這些事實(shí)的客觀存在，造成了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。具體來(lái)說(shuō)，在稅權(quán)確定中要注重把握以下兩點(diǎn)：第一，要按照“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的原則賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。從我國(guó)歷次稅制改革的實(shí)踐教訓(xùn)來(lái)看，稅收立法權(quán)和管理權(quán)過(guò)于集中，必然會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政完全受制于中央財(cái)政，特別是市縣等基層政府無(wú)暇、無(wú)意愿顧及稅源的培育和涵養(yǎng);稅收立法權(quán)和管理權(quán)過(guò)于分散，必然會(huì)導(dǎo)致中央調(diào)控失效失真，地方政府甚至分庭抗禮。因此，要按照“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的原則，結(jié)合稅收立法層次的全面提升和地方稅制的改革完善，賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)和管理權(quán)，促進(jìn)地方稅制建設(shè)的法治化和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。
為防止立法權(quán)和管理權(quán)“一管就死、一放就亂”，在具體操作實(shí)施中，要注意把握五個(gè)基本原則：一是適度下放原則。對(duì)于區(qū)域特征非常明顯、具有濃郁地方特色的地方稅種，由全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，階段性地向省級(jí)人大及其常委會(huì)或省級(jí)政府授予立法權(quán)。二是必要集中原則。對(duì)于全國(guó)具有普遍征收意義的地方稅種，立法權(quán)需要繼續(xù)集中在中央層面，但是要加快提升立法層次、提高法律效力，同時(shí)賦予市(縣)級(jí)以上人大或政府在幅度權(quán)限內(nèi)的稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。三是程序靈活原則。對(duì)所有地方稅種和部分中央稅種、共享稅種，允許省級(jí)政府根據(jù)中央立法精神結(jié)合本地實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則或者程序規(guī)范、管理措施。四是過(guò)程控制原則。加強(qiáng)對(duì)稅收立法權(quán)和管理權(quán)下放的監(jiān)督，不能因?yàn)槎愂樟⒎ê驼鞴軝?quán)限的過(guò)度下放，造成稅源配置的“合成謬誤”和政府間的稅收惡性競(jìng)爭(zhēng)，更不能因?yàn)闉槎愂樟⒎ê驼鞴軝?quán)限的無(wú)序下放，影響統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)和中央政府在宏觀調(diào)控方面政令暢通的實(shí)現(xiàn)。五是有序民主原則。充分履行立法備案程序，完善立法聽證制度，建立健全廣泛的、常態(tài)化的稅收立法參與、征集和反饋渠道，最大限度地反映和吸收社會(huì)公眾的立法建議，最大限度地保護(hù)好涉稅利益。
第二，要按照“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的原則合理確定中央和地方的稅收歸屬權(quán)。必須立足于規(guī)范中央和地方、地方和地方財(cái)政關(guān)系的目標(biāo)，重視解決稅收歸屬權(quán)漂移不定的問(wèn)題。重點(diǎn)是按照《中華人民共和國(guó)憲法》提出的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，在中央與地方之間通過(guò)法律規(guī)范化地將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種明確地劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。將有利于貫徹實(shí)施宏觀調(diào)控且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種劃為中央稅，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方公共產(chǎn)品提供等影響較大的稅種劃分為地方稅，對(duì)稅收收入雖然比較豐富，但穩(wěn)定性較差，或征管難度較高的稅種劃為共享稅。與此同時(shí)，要通過(guò)制定出臺(tái)稅收基本法等依法保障地方稅體系建設(shè)，保持稅種屬性劃分、稅收分成比例調(diào)整和省以下分稅制改革等政策體系的相對(duì)穩(wěn)定性。
三、關(guān)于中央和地方事權(quán)的劃分科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)范圍，是完善地方稅體系的基礎(chǔ)依據(jù)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)公共財(cái)政的角度看，事權(quán)劃分不清不明，就會(huì)制約分稅制改革框架下的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和稅制要素調(diào)整，造成稅權(quán)資源配置不合理、財(cái)力使用重點(diǎn)不突出、支出責(zé)任排序不科學(xué)，從而動(dòng)搖國(guó)家治理的財(cái)政基礎(chǔ)。因此，必須科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)范圍。具體來(lái)說(shuō)，就是要根據(jù)十八屆三中全會(huì)的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”要求，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)定不移地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。
第一，要科學(xué)界定并積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的界定一旦清晰，政府和市場(chǎng)的關(guān)系就能理順，各級(jí)政府的事權(quán)范圍劃分就有了理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。特別是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化改革和健全完善，經(jīng)濟(jì)手段越來(lái)越突出地成為政府履行職能的主要手段。其中，稅收工具最為核心，倘若政府職能界定不清楚、轉(zhuǎn)變不到位，稅收法律法規(guī)和政策的適用主體對(duì)象可能就會(huì)錯(cuò)位。因此，各級(jí)政府對(duì)于自身該管什么、能管什么、要管什么、管到什么程度、管到什么時(shí)候，必須凝聚共識(shí)。總的來(lái)說(shuō)，就是要按照十八屆三中全會(huì)提出的“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府事務(wù)與非政府事務(wù)。
具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)在兩個(gè)方面努力：一方面，理順各級(jí)政府和市場(chǎng)主體的關(guān)系。各級(jí)政府要按照建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)調(diào)整，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，加快推動(dòng)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，鼓勵(lì)發(fā)展市場(chǎng)中介組織，減少政府主導(dǎo)型的直接投資和刺激投資，相應(yīng)增加市場(chǎng)主導(dǎo)型的民間投資和自主投資，最大限度地減少政府對(duì)微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和短期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力。同時(shí)，加大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管。另一方面，明確中央和地方政府的職能定位。在新一輪的職能轉(zhuǎn)變中，要將中央政府及部委辦局的主要職能，體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)等發(fā)展的方向引導(dǎo)和宏觀規(guī)劃方面，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流通和地方政府根據(jù)實(shí)際情況自主決策發(fā)展項(xiàng)目，有效解決中央出臺(tái)增支減收政策形成“中央請(qǐng)客、地方買單”和“中央象征性出資、地方實(shí)質(zhì)性配套”的地方財(cái)力缺口，確保中央和地方各級(jí)政府在履行公共職能、承擔(dān)支出責(zé)任、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的過(guò)程中不缺位放縱市場(chǎng)、不越位干預(yù)市場(chǎng)、不錯(cuò)位擾亂市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。
第二，要合理劃分并適時(shí)調(diào)整政府間事權(quán)范圍。政府間事權(quán)范圍，從行政關(guān)系看，包括中央和地方、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)范圍;從內(nèi)容性質(zhì)看，包括中央事務(wù)、地方事務(wù)、共同事務(wù)、委托事務(wù)。在事權(quán)劃分中要堅(jiān)持四個(gè)原則：一是責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則。這一原則集中體現(xiàn)了政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任三者相適應(yīng)、相匹配。二是效率原則。也是成本最小化、治理最優(yōu)化原則。包含兩層意思：對(duì)一些難以準(zhǔn)確劃分的事權(quán)或者新增新設(shè)的事權(quán)，在充分考慮責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的同時(shí)，要從提高效率的角度科學(xué)劃分;結(jié)合“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”扁平化管理改革，堅(jiān)持“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任、一級(jí)預(yù)算”原則，實(shí)行中央、省、市(縣)三級(jí)財(cái)政主體的分級(jí)管理體制。三是相對(duì)穩(wěn)定原則。也可以成為法治化原則，這就意味著，政府間的事權(quán)劃分，不能隨意變動(dòng)、朝令夕改，而是要通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等加以明確固化，確保財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的確定有據(jù)可依、有章可循。四是適時(shí)調(diào)整原則。政府間的事權(quán)范圍不是一成不變的，而是需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和政府職能轉(zhuǎn)變的具體幅度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但是這與政府間事權(quán)范圍保持相對(duì)穩(wěn)定不相矛盾。以上四個(gè)原則相互統(tǒng)一、缺一不可，在具體劃分中要統(tǒng)籌兼顧。依據(jù)以上分析，政府間的事權(quán)劃分大致如下：國(guó)防、外交、高等教育等全國(guó)性公共產(chǎn)品和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)應(yīng)該歸屬中央政府，城市公共交通、綠化、供水、社區(qū)服務(wù)等區(qū)域性公共服務(wù)則由地方政府提供，跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央和地方的共同事權(quán)或者中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付委托給地方的事權(quán)。
四、關(guān)于區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范與管理區(qū)域稅收優(yōu)惠政策是把“雙刃劍”、“多棱鏡”，制定科學(xué)、使用正確、執(zhí)行規(guī)范，有利于市場(chǎng)活力的全面迸發(fā)和創(chuàng)新要素的快速集聚，反之，則會(huì)造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)偏離法治軌道、歪曲道德準(zhǔn)則。
第一，必須認(rèn)清區(qū)域稅收優(yōu)惠政策泛濫成災(zāi)帶來(lái)的嚴(yán)重危害。當(dāng)前，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策泛濫成災(zāi)帶來(lái)的嚴(yán)重危害后果，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收秩序;二是加劇了政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng);三是導(dǎo)致了國(guó)土開發(fā)的雜亂無(wú)章。
第二，必須找準(zhǔn)破解區(qū)域稅收優(yōu)惠政策管理困局的根本方法。首先，要改變稅收優(yōu)惠導(dǎo)向。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)繼續(xù)以行業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠傾斜。同時(shí)，盡可能地減少直接優(yōu)惠措施如財(cái)政補(bǔ)貼和稅收返還等政策兌現(xiàn)，而是通過(guò)稅前費(fèi)用扣除等稅收增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)引導(dǎo)功能。其次，要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范、集中管理，增強(qiáng)稅收減免政策的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。對(duì)稅收優(yōu)惠政策由立法機(jī)關(guān)單獨(dú)立法，統(tǒng)一口徑規(guī)范稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)、條件、受理和審批，確保稅收優(yōu)惠公開透明，改變權(quán)力尋租和人為干預(yù)特別是越權(quán)審批減免稅行為，提前設(shè)置重大自然災(zāi)害和事故發(fā)生后稅收減免緩的剛性約束條件，確保稅收優(yōu)惠政策的相對(duì)穩(wěn)定。再次，要強(qiáng)化稅收優(yōu)惠管理。彌補(bǔ)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍存在著重事前審批，輕事后檢查管理的缺陷，加強(qiáng)減免稅的日常管理、監(jiān)控和使用情況跟蹤，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策落實(shí)的檢查，防止重復(fù)抵扣和騙取減免稅優(yōu)惠等行為的發(fā)生。建立健全區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)減免稅運(yùn)用效果的檢驗(yàn)。
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