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2014年全國兩會大幕拉開在即，作為新一輪經濟體制改革的突破點，財稅體制改革一直是各界關注焦點。從預算制度改革到稅制改革以及地方債務治理都將成為熱點話題。
十八屆三中全會對財稅體制改革提出要求以來，各方認為，今年在滾動預算、環境稅和資源稅開征及防范地方債務風險方面會有所突破。而昨日，全國政協委員、財政部科學研究所所長賈康表示，“滾動預算”有可能今年做出具體布置。
“滾動預算”箭在弦上
十八屆三中全會提出改進預算管理制度。其中指出，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制。財政部長樓繼偉對此解讀稱，改進預算管理制度帶來的變化包括，稅收將不再是預算確定的任務轉為預期目標，此外要建立跨年度預算平衡機制。
“我們預計，調整財政支出結構可能會在"滾動財政"方面有所突破，也就是說財政赤字的預算和執行情況超越年度概念，可能要從3年左右的一個周期進行觀察。”中金公司首席經濟學家彭文生表示。
賈康昨天在北京鐵道大廈接受媒體采訪時表示，原來是一年做一年的預算，編制滾動預算后，可以更好地瞻前顧后。先從中央級開始，也鼓勵地方去做。政府要先做好三年預測，才能編好三年預算，可以更好體現預算管理水平。“估計今年會做出具體布置。”賈康透露道。
滾動預算，又稱“滾動式中期財政計劃”或“跨年度預算”。滾動式中長期財政計劃的期限一般為3年至5年，每年更新一次，重點在于對政策變化進行調整。
去年11月，樓繼偉在解讀十八屆三中全會報告時指出，當前預算管理注重收支平衡，但執行中出現一些問題，在經濟下行時財稅部門為完成任務征“過頭稅”造成經濟“雪上加霜”，在經濟過熱時，又容易該收不收讓經濟熱上加熱。針對這些問題，預算制度將改進年度預算控制方式，并建立跨年度預算平衡機制，為實現跨年度預算平衡，研究實行中期財政規劃管理，先編制財政三年滾動規劃，逐年更新滾動管理，強化三年滾動規劃對年度預算約束性。
“滾動預算”將對我國的政府會計制度和預算績效管理提出更高要求。去年12月上旬，財政部召開了全國地方財政預算管理工作座談會，會議對將要制定下發的規范地方預算編制、加強政府購買服務預算管理、省級財政績效管理評價等幾個制度文件聽取了地方意見。
完善一般性轉移支付增長機制也是十八屆三中全會報告中財稅領域的重要改革。有學者認為，轉移支付應當是對最基本的生活進行“兜底”，但也要拒絕大包大攬。
賈康認為，目前轉移支付改革思路是比較清晰的，即控制規模、減少比重、控制項目，原則上不應該讓地方做資金配套，下達要盡可能提前讓大家得到信息后可以帶著預算做統籌協調。
在完善政府間財政轉移的問題上，還需解決政府間的事權和支出責任不夠清晰的問題。“受中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、規范的影響，轉移支付制度的設計與政府間事權劃分相關性較弱，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央參與其中，中央和地方職責交叉重疊，共同管理事項較多。”財政部駐海南專員辦監察專員張鳳玲說。
不過，利益固化是事權劃分的主要難度已經成為這項改革的共識。
“營改增”步伐加快
被譽為財稅體制改革突破口的“營改增”今年或許將開始啃“硬骨頭”。隨著近兩年的推進，營改增已經在“1+7”個行業全國鋪開，并從今年開始推進到鐵路運輸業和郵政通信業。
彭文生認為，營改增仍是今年稅收結構調整的主要內容，預計營改增在2014年將擴大到全國所有省份，預計年減稅從2013年的2000億元左右擴大到今年的減稅3500億～4000 億元。
此外，隨著2015年完成期限的漸近，容易改革的行業已經陸續進入正軌，“營改增”將逐步推入最大的難點行業金融業和不動產業。此前有市場人士預計，這兩個行業的改革方案可能會在今年內出臺。
不過，在“營改增”推進的同時，也仍存在諸多待完善的地方，尤其是因為新老稅制轉換，導致兩個稅種平行征收，帶來部分企業稅負增加。民建中央在今年的提案中建議，要加快營改增推行速度，務求實現“十二五”期間的完成規劃，同時在過渡期間，對因為稅制轉換帶來稅負增加的企業，充分落實專項財政扶持政策，達到公平稅負稅改制度的目的。
除了營改增外，隨著霧霾等環境問題凸顯，資源稅和環境稅的呼聲也越來越高。此前賈康曾不斷提出，要運用資源稅、環境稅等手段治理霧霾。
在昨天全國工商聯環境服務業商會舉辦的“2014兩會提案媒體見面會”上，賈康再次表示，環境稅已寫入三中全會決議，預計出臺進程會進一步提快，但目前尚未明確具體時間。
“環境稅三中全會中的文件明確是費改稅，但我不認為，環境費就可以干干凈凈地全部轉成稅。可能還要具體分析，地方層面有一些收費，通過地方立法程序后，也是應該因地制宜地做的，另外在費改稅之外是不是還要研討一種獨立開征的環境稅還未定。”賈康昨天下午說。
盡管環境稅征收稅率及是否開征單獨稅問題尚無確切信息，不過《第一財經日報》采訪的多位財稅學者均認為目前開征環境稅的條件已成熟，今年出臺的可能性較大。
地方債務：尋求化解風險新手段
去年備受關注的全國政府性債務審計結果最終趕在2013年的最后時間公布。相較于債務總量，各界更關心是否有可持續的舉債模式。
彭文生表示，從債務總量來看，我國政府債務的系統性風險仍然較小，但是地方債務擴張較快、地方政府債務結構短期化以及地方政府對土地收入的過度依賴，局部地區債務不可持續的風險較高。
“如何消化處理積累的債務風險，同時規范未來的舉債模式可能是兩會期間討論的一個熱點問題。”彭文生指出。
民生證券首席宏觀研究員管清友認為，2013年中央經濟工作會議首次將“防控債務風險”單列強調，凸顯出中央對債務問題的重視。“解決債務問題需要兩條腿走路，不僅要隨時準備做好短期的應對措施，更要加快推進長期的制度建設。”
彭文生指出，兩會之后對金融和債務風險治理整頓的力度可能加大。預計中央和地方政府的資產負債表編制工作將在2014年全面展開，在此基礎上建立規范化的地方舉債機制。
賈康認為，地方債務問責終身制是一種設想，在問責方面會讓地方政府更加有壓力，但不能指望通過一個方式解決所有問題。“控制地方債務規模，應該走規范的程序，比如要走預算程序里審批相關事項。”
今年年初，國家發改委表態，2014年企業債發行可通過債務置換等措施，配合國家化解地方債務風險。財政部正在積極推進的PPP模式，也將為地方政府提供一個優于傳統BT、BOT模式的投融資手段，以化解地方政府債務風險。
《預算法》推進呼聲漸高
彭文生認為，拖延多年的預算法修訂工作有望在今年兩會后加速。此前學界及市場一直呼吁賦予地方“直接舉債”權利。賈康昨天也表示，預算法應該進行修改。
賈康表示，預算法的修訂是應該用法律依據來支持現實生活中必要的制度建設和可持續發展。“立法精神就是給現實以指導和規范，如果回避這些問題可不是立法有作為的表現。大家都在關注預算法的三審信息，兩會上可能會給出一些信息。”
十八屆三中全會提出：“要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。”這段表述被認為，《預算法》修訂時或將寫入“地方直接舉債”。
九三學社中央今年的提案中，也對完善《預算法》提出了一些建議，其中包括，建議將超預算收入劃轉預算調節基金，用于補充今后年度預算資金不足，或劃入社保基金賬戶；對分稅制管理體制具體辦法的制定，建議由國務院主導改為全國人大主導，由全國人大及其常委會通過專門規定予以規范；建議調整預算年度起止時間，由歷年制改為跨年制，而目前，預算年度自公歷1月1日起，這與我國權力機關召開會議和審批預算的時間無法銜接。
賈康認為，的確存在時間不銜接的問題，可以建議全國人大會議提前到1月1日前，或者如美國等國家，將預算年度時間調整到與會議同期。
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