|
我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，是在1994年建立起來的，至今已運行了將近20年。這個體制對于增強中央財政調(diào)控能力、平衡各地區(qū)的財力不均、縮小地區(qū)間發(fā)展差距，都發(fā)揮了重大作用。
同時也應(yīng)看到，現(xiàn)行的財政體制也存在一些問題，主要是：政府與社會、中央與地方以及地方各級政府財政支出責(zé)任沒有劃分清楚，支出責(zé)任與財力保障相匹配的體制不夠完善，越到基層政府責(zé)任越重、財力保障能力越差;地方自有財力所占比重過低，中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過大，運行環(huán)節(jié)過多，效率不高;專項轉(zhuǎn)移支付項目過多，地方配套壓力很大。這些問題有些是1994年那一輪財政體制改革沒有解決的問題，有些是近20年執(zhí)行中出現(xiàn)的新問題。應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，進(jìn)一步深化財政體制改革。
支出責(zé)任亟待劃清
深化財政體制改革最主要的目標(biāo)，是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體制。在計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)歸政府所有，財政收入由政府決定，很多社會事務(wù)支出由政府承擔(dān)，很多民生方面的支出由政府負(fù)責(zé)，政府在名義上承擔(dān)了無限責(zé)任。但由于經(jīng)濟發(fā)展水平不高，財政規(guī)模很小，政府承諾的責(zé)任，很多難以兌現(xiàn)，社會事業(yè)發(fā)展緩慢，公共服務(wù)水平不高，民生也存在很多困難。
隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，政府職能也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，哪些責(zé)任必須由政府承擔(dān)，哪些責(zé)任可以由社會和市場來承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)通過法律作出明確界定。在各級政府之間，哪些事務(wù)由中央財政承擔(dān)，哪些由地方財政承擔(dān);哪些事務(wù)由省級財政承擔(dān)，哪些由基層財政承擔(dān)，也都應(yīng)該劃分清楚。
現(xiàn)在的問題是，政府與社會、中央財政與地方財政，以及地方各級財政的支出責(zé)任，交織在一起，任何一項事務(wù)，都涉及從中央到地方的各級財政。這種狀況既不利于盡責(zé)，也不利于問責(zé)。財政收入狀況好的地方，政府承擔(dān)的責(zé)任就多一些，財政收入狀況差的地方，政府承擔(dān)的責(zé)任就少一些，地區(qū)間的公共服務(wù)水平存在很大差距。政府愿意多承擔(dān)一些責(zé)任，多給群眾辦一些好事，多搞一些項目，用意是好的。問題在于，政府落實承擔(dān)的責(zé)任，錢從哪里來?政府自身并不能生財，只能聚財。政府的財力，來自于企業(yè)和居民上繳的稅費。政府承擔(dān)的責(zé)任越大，所需的資金就越多，企業(yè)和居民的稅費負(fù)擔(dān)就越重。
最近幾年，從中央財政到地方財政，政府的支出責(zé)任有擴大的趨勢，支出范圍越來越寬，支出項目越來越多，有些應(yīng)由社會承擔(dān)的責(zé)任也由政府承擔(dān)起來，有些甚至超越了我國國情。這種趨勢客觀上推動了財政收入過多增長，不僅公共預(yù)算收入增長很快，在公共預(yù)算收入之外，還有大量的政府性基金，地方政府還舉借了十多萬億的債務(wù)。這一切的根源，在于政府的支出責(zé)任過度擴大。
下一步財政體制改革，不僅是要進(jìn)一步完善中央與地方以及各級地方財政之間的分稅制，更重要的是，對政府與社會、中央與地方，以及各級財政之間的支出責(zé)任作出科學(xué)、規(guī)范、合理的界定，明確哪些支出責(zé)任歸政府，哪些支出責(zé)任歸社會，哪些支出責(zé)任歸中央財政，哪些支出責(zé)任歸地方財政，不能按照政府財政狀況的好壞，或者按照政府的意愿來決定支出責(zé)任。
責(zé)任與財力如何匹配
1994年的財政體制改革，解決了中央和地方之間的收入劃分，但沒有解決中央和地方之間的支出劃分，支出和財力相匹配的體制也不夠完善。
在現(xiàn)實工作中，出臺新的支出政策的權(quán)限主要在中央財政，而落實支出政策的責(zé)任主要是地方財政。中央財政制定一項新的支出政策，都要靠地方財政特別是基層財政負(fù)責(zé)落實。雖然中央財政在轉(zhuǎn)移支付中增加了對地方的專項補助，但也減少了對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，并要求地方配套。這種“上級出政策，下級擔(dān)責(zé)任”的狀況，是導(dǎo)致地方財政特別是基層政府財政困難的重要原因。
下一步的財政體制改革，應(yīng)當(dāng)在合理劃分政府與社會、中央與地方，以及地方各級政府之間的支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照一定的支出標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測算各級政府支出責(zé)任所需的財力，并在各級政府之間科學(xué)劃分財政收入，以保障地方各級政府履行責(zé)任所需的財力。中央財政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集中一部分財力，作為對困難地方的轉(zhuǎn)移支付。
稅收的調(diào)節(jié)功能有待增強
財稅改革的一個重要內(nèi)容是稅收制度改革。我國的稅收制度以間接稅為主，直接稅為輔，實行價內(nèi)稅，企業(yè)和居民繳納的稅收含在商品和服務(wù)的價格之內(nèi)。這種稅收制度始于戰(zhàn)國時期的齊國，至今已有2000多年歷史。
由于間接稅主要體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)原則，聚財功能很強，而調(diào)節(jié)功能很弱。一是不能有效調(diào)節(jié)收入。居民消費產(chǎn)品和服務(wù)，不論貧富一律平等納稅。二是不能有效促進(jìn)居民消費。稅收的增減，不能及時反映在價格上，即使國家調(diào)整稅收政策，減輕稅收負(fù)擔(dān)，產(chǎn)品和服務(wù)的價格也不一定下降，減稅的實惠也不一定使居民得到實際利益。
目前，我國的個人所得稅在整個稅收中所占的比重很低，財產(chǎn)稅制也不健全，收入調(diào)節(jié)功能不強。個人所得稅基本上成為“工薪稅”，承擔(dān)稅負(fù)的主要是工薪階層。最近幾次個人所得稅法的修改，主要是降低低收入者的稅負(fù)，方向是對的，但對于真正的高收入者，特別是企業(yè)所有者，仍缺乏有效的征管辦法。由于這部分高收入群體沒有工資收入，也難以征收到個人所得稅，形成了“個人實際收入越高，個人所得稅稅負(fù)越小”的不合理現(xiàn)象。而企業(yè)所有者的個人乃至家庭消費，又都列入企業(yè)成本，從而減少了企業(yè)所得稅。應(yīng)當(dāng)說，企業(yè)所有者交納的個人所得稅和企業(yè)所得稅都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)交納的水平。如何完善我國稅收的調(diào)節(jié)功能，完善對高收入者的稅收征繳辦法，應(yīng)當(dāng)是稅收制度改革的一個重點。
調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有減有增
從總體上看，為了落實中央關(guān)于提高居民收入占國民收入分配的比重的要求，稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減輕。但重點在于不能普遍減稅，而是結(jié)構(gòu)性減稅，該減的要減，不該減的不減，該增的還要增。中央提出要提高居民收入在國民收入分配中的比重，增加居民收入，錢從哪里來呢?只能來自兩個方面：一是降低政府收入所占比重，二是降低企業(yè)收入所占比重。如果不降低政府和企業(yè)收入所占比重，提高居民收入所占比重也難以落實。
結(jié)構(gòu)性減稅的重點，一是為鼓勵服務(wù)業(yè)發(fā)展，全面推行營業(yè)稅改征增值稅的政策;二是為鼓勵居民擴大消費，應(yīng)當(dāng)精簡、合并一些稅種，解決多環(huán)節(jié)征稅、重復(fù)征稅問題;三是為促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對于國家鼓勵發(fā)展的一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)實行優(yōu)惠的稅收政策。同時，對于一些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，應(yīng)該實行限制性稅收政策。
開征房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)慎重研究
目前，社會上對開征房產(chǎn)稅比較關(guān)心。對于出臺關(guān)系居民直接利益的稅收，應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度。
開征房產(chǎn)稅的目的是什么?我認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)是增加財政收入。有些專家主張將房產(chǎn)稅作為地方稅的主要稅種，在中央強調(diào)增加居民收入的情況下，這個目標(biāo)可能難以實現(xiàn)。如果是為了調(diào)節(jié)房價、遏制炒房，就應(yīng)當(dāng)降低現(xiàn)有房價中的非建筑成本，并完善住房交易稅，或者增值稅，減少炒房者的不合理收入，而不是對居民改善住房條件的消費性住房增加稅收。目前房價中所含的稅費已經(jīng)很多，即使開征房產(chǎn)稅，也應(yīng)當(dāng)先合并、精簡有關(guān)房產(chǎn)的其他稅費，減輕住房的稅費負(fù)擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)舊稅不減，又增新稅，加重居民負(fù)擔(dān)。房價上漲不應(yīng)當(dāng)成為開征房產(chǎn)稅的理由。
總之，對于開征房產(chǎn)稅，應(yīng)當(dāng)在稅收制度改革中統(tǒng)籌考慮。凡關(guān)系居民直接利益的稅收，都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。即使開征，也應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會意見，并經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)。
|
