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應(yīng)全面深化改革與完善財稅體制
發(fā)布人：管理員 來源： 瀏覽 1052 次 發(fā)布時間：2013年10月25日 [打印本頁]
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今年11月在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，將研究全面深化改革重大問題。有關(guān)專家指出，財稅體制改革涉及政府與市場關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。圖為北京金融街。
財稅體制改革涉及政府與市場關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。改革和完善稅收制度應(yīng)是深化財稅體制改革的具體內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國稅制和稅收征管也應(yīng)實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型。
1994年財稅體制綜合改革之后，19年中財稅體制經(jīng)歷了不斷的微改革和調(diào)整，突出問題和矛盾得到了一定程度的緩解，但由于改革的步伐相對滯后，仍難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，并且形成了一些引發(fā)經(jīng)濟社會風(fēng)險的制度和機制缺陷。因此，人們對即將召開的黨的十八屆三中全會寄予熱望，希望能夠從頂層設(shè)計上，提出財稅體制改革的藍圖和行動計劃。筆者從研究者的角度對我國財稅體制改革的意義、目標(biāo)和內(nèi)容提出一孔之見。
為什么說財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革中的重頭戲
財稅體制是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。改革初期，財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革重要的突破口。在下一步的改革中，財稅體制改革依然是不可或缺的重頭戲。
在完善社會主義市場經(jīng)濟體制中，財稅體制是市場發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用的重要保證，是公共服務(wù)和民生保障的基礎(chǔ)制度，是政府宏觀調(diào)控的主要體制機制。首先，公平規(guī)范的稅制是政府退出資源配置主角的重要外部條件。如果稅制設(shè)置不合理，優(yōu)惠政策和特殊稅收政策過多過濫，就表明政府對市場機制的干預(yù)過大，勢必扭曲市場機制引導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)性作用。其次，政府財政支出與民生密切相關(guān)，是公共服務(wù)的主要提供主體�？茖W(xué)規(guī)范的財政預(yù)算制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性保障。再次，中央財政與地方財政之間的分配關(guān)系和體制的科學(xué)、健全，是地方政府提供公共服務(wù)的基本保障，也是實行基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)。
換一個角度看，目前我國經(jīng)濟體制中存在的突出問題和矛盾都與財稅體制密切相關(guān)。例如，過多過濫的稅收優(yōu)惠政策不僅破壞了稅制的公平性，同時客觀上削弱了市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用。事實上，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理與稅收制度不規(guī)范和行業(yè)稅收負擔(dān)不公平有直接關(guān)系。再例如，產(chǎn)能過剩的重要原因之一是地方政府追求政績和財政收入行為所導(dǎo)致的，地方政府這種行為的深層次原因之一是財政體制安排錯位，地方政府事權(quán)與財力不匹配。財政體制的安排也是地方政府追求國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要驅(qū)動力之一，地方政府會自行創(chuàng)造出“融資平臺”和“土地財政”開展建設(shè)融資，由于財政體制改革滯后，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為金融和財政風(fēng)險的重要源頭。
總之，財稅體制改革涉及政府與市場關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。
未完成的改革任務(wù)要繼續(xù)完成
從20年前的1993年開始，回顧三次中央全會對于財稅體制改革提出的要求，可以看到，只有十四屆三中全會報告《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務(wù)基本完成。十六屆三中全會報告《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務(wù)，有部分已經(jīng)實施，如改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當(dāng)擴大稅基。但是，報告中提出的改進個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制；實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)；創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一；健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責(zé)任；進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理；建立預(yù)算績效評價體系；實行全口徑預(yù)算管理和對或有負債的有效監(jiān)控；加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督等，還沒有完成，需要在下一步改革中作出統(tǒng)籌考慮和安排。
黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制�！边@些要求應(yīng)成為十八屆三中全會對財稅體制改革提出的指導(dǎo)方針和意見。
深化財稅體制改革的目標(biāo)和主要內(nèi)容
財稅體制改革是一個不斷推進的歷史過程，即便在經(jīng)濟發(fā)達國家，依然存在改革和完善財稅體制的問題。我國的財稅體制改革和完善，既是我國整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的需要，也是國際上發(fā)達國家現(xiàn)在面臨的問題，所以我國財稅體制的改革和完善是社會主義市場經(jīng)濟體制中的制度創(chuàng)新行動。這種創(chuàng)新行動，既要發(fā)揚我國社會主義的優(yōu)勢，又要超越傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)社會主義理論；既要借鑒國際上的先進經(jīng)驗，又要超越西方公共經(jīng)濟學(xué)理論。
我國的財稅體制改革目標(biāo)，可以從原則上概括為：建立完整、透明、規(guī)范、效能的政府預(yù)算制度；建立兼顧公平與效率、激勵與平衡相協(xié)調(diào)、能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的中央與地方財政體制；建立寬稅基、簡稅制、公平規(guī)范、依法征納稅的稅制體系。這些目標(biāo)是理想的制度和體制模式，需要經(jīng)過長期努力才能實現(xiàn)。
應(yīng)繼續(xù)深入開展的財稅體制改革的具體內(nèi)容包括：
改革和完善政府預(yù)算體系和制度。在現(xiàn)有的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立社會保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算以及政府資產(chǎn)負債表。完整的政府預(yù)算體系要求將政府負責(zé)的主要活動納入政府財政預(yù)算中加以管理，不宜只通過政府的主管部門管理政府活動，使之游離于政府財政預(yù)算管理之外。這是政府財政預(yù)算完整性和統(tǒng)一性的要求，也是增強政府財力使用和管理透明度的基礎(chǔ)。為此，對社會保障資金、政府借債以及政府資產(chǎn)存量，都應(yīng)該根據(jù)其自身特點，建立專門預(yù)算，納入政府預(yù)算體系之中加以管理。
繼續(xù)調(diào)整和改革中央財政與地方財政體制。在現(xiàn)有“分稅制”的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)上劃部分支出責(zé)任到中央政府財政，提高中央財政在全部財政支出中的比重。研究考慮將社會保障支出中的部分責(zé)任、公檢法支出中的部分支出責(zé)任、食品安全支出責(zé)任等上劃給中央財政。
改革和完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整的實質(zhì)是對中央與地方“條條”管理與“塊塊”管理之間關(guān)系的體制調(diào)整。應(yīng)將地方稅體系建設(shè)與深化稅制改革結(jié)合起來。在營業(yè)稅改為增值稅后，研究考慮在商品和勞務(wù)消費的零售環(huán)節(jié)開征銷售稅，相應(yīng)地適當(dāng)降低增值稅稅率；地方稅收入除了共享稅之外，應(yīng)以商品和勞務(wù)銷售稅、財產(chǎn)稅和資源稅等為主要自有稅源。適當(dāng)賦予省級政府稅收開征權(quán)，擴大地方各級政府的稅收征管權(quán)。建立地方政府發(fā)行市政債券制度。規(guī)范“土地財政”和地方政府融資平臺，加強地方政府性債務(wù)管理。
改革和完善稅收制度。整合和完善現(xiàn)行稅制，按照稅收中性原則，基本穩(wěn)定宏觀稅負，嚴格控制和管理政府各種非稅收入。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國稅收也應(yīng)實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型。稅收轉(zhuǎn)型的含義是，將過于依賴間接稅、弱化直接稅的稅制體系通過改革，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅與直接稅作為雙主體的稅制體系。這樣的轉(zhuǎn)型意味著把過于依賴對商品和勞務(wù)征稅，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙κ杖牒拓敭a(chǎn)征稅。為此，對個人收入征收的個人所得稅、遺產(chǎn)稅，對財產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅制度需要加快改革和建設(shè)。這對于調(diào)節(jié)收入分配和縮小財富差距非常重要。這樣的稅制轉(zhuǎn)型還會帶來稅收征管的重要轉(zhuǎn)型，即由主要針對企業(yè)、公司法人的稅收征管轉(zhuǎn)向重視對自然人的征管。稅收征管轉(zhuǎn)型的另一個重要方面是，從按照計劃征稅轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲囊婪{稅。這些轉(zhuǎn)變對于我國稅收征管制度是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，不僅需要稅務(wù)機構(gòu)工作的轉(zhuǎn)型和建設(shè)，更需要社會各個方面的共同努力，包括地方政府的支持與配合，金融、住房和土地等各方面信息系統(tǒng)的建設(shè)與協(xié)調(diào)。
稅制的轉(zhuǎn)型具體體現(xiàn)為以下主要稅種的改革：
建立現(xiàn)代增值稅制度。包括增值稅的“轉(zhuǎn)型”和“擴圍”，“轉(zhuǎn)型”就是將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，擴大進項稅的抵扣范圍。目前已經(jīng)將機器設(shè)備納入抵扣范圍，條件成熟時應(yīng)把固定資產(chǎn)部分納入抵扣范圍�！皵U圍”是指整合營業(yè)稅制度，將營業(yè)稅基本納入增值稅，消除營業(yè)稅對商品和勞務(wù)的重復(fù)征稅。目前這項改革已經(jīng)啟動，并在推進過程之中。
消費稅制改革。擴大消費稅的范圍一直是消費稅改革的主要內(nèi)容�！盃I改增”后，近期關(guān)于地方主體稅種設(shè)置的討論很多。一種流行的觀點建議，將消費稅擴大征稅范圍，由目前的特別消費稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阆M稅，將征稅的環(huán)節(jié)由批發(fā)環(huán)節(jié)改在零售環(huán)節(jié)，并將這個稅種作為地方財政主體稅種。按照這種意見，原來設(shè)置消費稅的功能和性質(zhì)都要發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種意見需要加以論證和研究。
房地產(chǎn)稅制改革。其主要內(nèi)容可以概括為十六個字：“兩稅合一、房地統(tǒng)一、評估計稅、住宅繳稅”�！皟啥惡弦�、房地統(tǒng)一”就是將現(xiàn)行的兩個稅種：房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，即土地和房產(chǎn)分別設(shè)置的兩個稅種統(tǒng)一為一個房地產(chǎn)稅種，將土地和房產(chǎn)作為統(tǒng)一的課稅對象�！霸u估計稅”是指改革計稅依據(jù)，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，將現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制實行的房產(chǎn)按照原值扣除一定比例作為計稅依據(jù)、房產(chǎn)使用土地按照面積作為計稅依據(jù)，改革為按照房地產(chǎn)市場價值作為計稅依據(jù)�！白≌U稅”就是將征稅的范圍由經(jīng)營性房地產(chǎn)擴大到居民住宅房地產(chǎn)。
資源稅制改革。該稅的改革已經(jīng)在進行之中，部分資源稅稅目已經(jīng)改變了計稅依據(jù)，并提高了稅率。目前有個別稅目，如煤炭，由于涉及煤炭行業(yè)的整體經(jīng)營狀況，尚在等待調(diào)整的條件。
個人所得稅制改革。綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革方向早已確定，關(guān)鍵是需要具備實行這項改革的征管基礎(chǔ)條件。這包括各個部門的信息系統(tǒng)與稅務(wù)征管信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)或者信息共享，稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部的信息聯(lián)網(wǎng)以及征管手段的現(xiàn)代化。
綠化稅制，適時開征環(huán)境保護稅。開征獨立的環(huán)境保護稅已經(jīng)被列入“十二五”規(guī)劃之中。環(huán)境保護稅作為獨立稅種應(yīng)包括兩個稅目：一是將排污收費改為排污稅收，二是新開征碳稅�！笆濉逼陂g應(yīng)首先完成排污費改為排污稅。碳稅還處于論證和研究階段，需要與碳交易市場的設(shè)置相協(xié)調(diào)。
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