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應全面深化改革與完善財稅體制
發布人：管理員 來源： 瀏覽 1034 次 發布時間：2013年10月25日 [打印本頁]
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今年11月在北京召開的中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，將研究全面深化改革重大問題。有關專家指出，財稅體制改革涉及政府與市場關系調整、政府行政體制改革、經濟轉型與結構調整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。圖為北京金融街。
財稅體制改革涉及政府與市場關系調整、政府行政體制改革、經濟轉型與結構調整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。改革和完善稅收制度應是深化財稅體制改革的具體內容之一。隨著經濟轉型，我國稅制和稅收征管也應實現自身轉型。
1994年財稅體制綜合改革之后，19年中財稅體制經歷了不斷的微改革和調整，突出問題和矛盾得到了一定程度的緩解，但由于改革的步伐相對滯后，仍難以適應社會主義市場經濟和社會發展的要求，并且形成了一些引發經濟社會風險的制度和機制缺陷。因此，人們對即將召開的黨的十八屆三中全會寄予熱望，希望能夠從頂層設計上，提出財稅體制改革的藍圖和行動計劃。筆者從研究者的角度對我國財稅體制改革的意義、目標和內容提出一孔之見。
為什么說財稅體制改革是經濟體制改革中的重頭戲
財稅體制是社會主義市場經濟體制的重要組成部分。改革初期，財稅體制改革是經濟體制改革重要的突破口。在下一步的改革中，財稅體制改革依然是不可或缺的重頭戲。
在完善社會主義市場經濟體制中，財稅體制是市場發揮配置資源基礎性作用的重要保證，是公共服務和民生保障的基礎制度，是政府宏觀調控的主要體制機制。首先，公平規范的稅制是政府退出資源配置主角的重要外部條件。如果稅制設置不合理，優惠政策和特殊稅收政策過多過濫，就表明政府對市場機制的干預過大，勢必扭曲市場機制引導資源配置的基礎性作用。其次，政府財政支出與民生密切相關，是公共服務的主要提供主體。科學規范的財政預算制度是實現基本公共服務均等化的關鍵性保障。再次，中央財政與地方財政之間的分配關系和體制的科學、健全，是地方政府提供公共服務的基本保障，也是實行基本公共服務均等化的制度基礎。
換一個角度看，目前我國經濟體制中存在的突出問題和矛盾都與財稅體制密切相關。例如，過多過濫的稅收優惠政策不僅破壞了稅制的公平性，同時客觀上削弱了市場機制配置資源的基礎性作用。事實上，經濟結構的不合理與稅收制度不規范和行業稅收負擔不公平有直接關系。再例如，產能過剩的重要原因之一是地方政府追求政績和財政收入行為所導致的，地方政府這種行為的深層次原因之一是財政體制安排錯位，地方政府事權與財力不匹配。財政體制的安排也是地方政府追求國內生產總值的重要驅動力之一，地方政府會自行創造出“融資平臺”和“土地財政”開展建設融資，由于財政體制改革滯后，地方政府債務已經成為金融和財政風險的重要源頭。
總之，財稅體制改革涉及政府與市場關系調整、政府行政體制改革、經濟轉型與結構調整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。
未完成的改革任務要繼續完成
從20年前的1993年開始，回顧三次中央全會對于財稅體制改革提出的要求，可以看到，只有十四屆三中全會報告《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務基本完成。十六屆三中全會報告《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務，有部分已經實施，如改革出口退稅制度；統一各類企業稅收制度；增值稅由生產型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基。但是，報告中提出的改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制；實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費；在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權；創造條件逐步實現城鄉稅制統一；健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任；進一步完善轉移支付制度；清理和規范行政事業性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理；建立預算績效評價體系；實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控；加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督等，還沒有完成，需要在下一步改革中作出統籌考慮和安排。
黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。”這些要求應成為十八屆三中全會對財稅體制改革提出的指導方針和意見。
深化財稅體制改革的目標和主要內容
財稅體制改革是一個不斷推進的歷史過程，即便在經濟發達國家，依然存在改革和完善財稅體制的問題。我國的財稅體制改革和完善，既是我國整個經濟體制轉軌過程中的需要，也是國際上發達國家現在面臨的問題，所以我國財稅體制的改革和完善是社會主義市場經濟體制中的制度創新行動。這種創新行動，既要發揚我國社會主義的優勢，又要超越傳統體制和傳統社會主義理論；既要借鑒國際上的先進經驗，又要超越西方公共經濟學理論。
我國的財稅體制改革目標，可以從原則上概括為：建立完整、透明、規范、效能的政府預算制度；建立兼顧公平與效率、激勵與平衡相協調、能夠實現基本公共服務均等化的中央與地方財政體制；建立寬稅基、簡稅制、公平規范、依法征納稅的稅制體系。這些目標是理想的制度和體制模式，需要經過長期努力才能實現。
應繼續深入開展的財稅體制改革的具體內容包括：
改革和完善政府預算體系和制度。在現有的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的基礎上，建立社會保障預算、政府債務預算以及政府資產負債表。完整的政府預算體系要求將政府負責的主要活動納入政府財政預算中加以管理，不宜只通過政府的主管部門管理政府活動，使之游離于政府財政預算管理之外。這是政府財政預算完整性和統一性的要求，也是增強政府財力使用和管理透明度的基礎。為此，對社會保障資金、政府借債以及政府資產存量，都應該根據其自身特點，建立專門預算，納入政府預算體系之中加以管理。
繼續調整和改革中央財政與地方財政體制。在現有“分稅制”的基礎上，進一步調整中央政府與地方政府的事權和支出責任，適當上劃部分支出責任到中央政府財政，提高中央財政在全部財政支出中的比重。研究考慮將社會保障支出中的部分責任、公檢法支出中的部分支出責任、食品安全支出責任等上劃給中央財政。
改革和完善政府財政轉移支付制度，擴大一般性轉移支付，減少專項轉移支付。轉移支付方式調整的實質是對中央與地方“條條”管理與“塊塊”管理之間關系的體制調整。應將地方稅體系建設與深化稅制改革結合起來。在營業稅改為增值稅后，研究考慮在商品和勞務消費的零售環節開征銷售稅，相應地適當降低增值稅稅率；地方稅收入除了共享稅之外，應以商品和勞務銷售稅、財產稅和資源稅等為主要自有稅源。適當賦予省級政府稅收開征權，擴大地方各級政府的稅收征管權。建立地方政府發行市政債券制度。規范“土地財政”和地方政府融資平臺，加強地方政府性債務管理。
改革和完善稅收制度。整合和完善現行稅制，按照稅收中性原則，基本穩定宏觀稅負，嚴格控制和管理政府各種非稅收入。隨著經濟轉型，我國稅收也應實現自身的轉型。稅收轉型的含義是，將過于依賴間接稅、弱化直接稅的稅制體系通過改革，轉變為間接稅與直接稅作為雙主體的稅制體系。這樣的轉型意味著把過于依賴對商品和勞務征稅，轉變為更加注重對收入和財產征稅。為此，對個人收入征收的個人所得稅、遺產稅，對財產征收的房地產稅制度需要加快改革和建設。這對于調節收入分配和縮小財富差距非常重要。這樣的稅制轉型還會帶來稅收征管的重要轉型，即由主要針對企業、公司法人的稅收征管轉向重視對自然人的征管。稅收征管轉型的另一個重要方面是，從按照計劃征稅轉變為真正的依法納稅。這些轉變對于我國稅收征管制度是一個嚴峻的挑戰，不僅需要稅務機構工作的轉型和建設，更需要社會各個方面的共同努力，包括地方政府的支持與配合，金融、住房和土地等各方面信息系統的建設與協調。
稅制的轉型具體體現為以下主要稅種的改革：
建立現代增值稅制度。包括增值稅的“轉型”和“擴圍”，“轉型”就是將生產型增值稅轉變為消費型增值稅，擴大進項稅的抵扣范圍。目前已經將機器設備納入抵扣范圍，條件成熟時應把固定資產部分納入抵扣范圍。“擴圍”是指整合營業稅制度，將營業稅基本納入增值稅，消除營業稅對商品和勞務的重復征稅。目前這項改革已經啟動，并在推進過程之中。
消費稅制改革。擴大消費稅的范圍一直是消費稅改革的主要內容。“營改增”后，近期關于地方主體稅種設置的討論很多。一種流行的觀點建議，將消費稅擴大征稅范圍，由目前的特別消費稅轉變為一般消費稅，將征稅的環節由批發環節改在零售環節，并將這個稅種作為地方財政主體稅種。按照這種意見，原來設置消費稅的功能和性質都要發生轉變。這種意見需要加以論證和研究。
房地產稅制改革。其主要內容可以概括為十六個字：“兩稅合一、房地統一、評估計稅、住宅繳稅”。“兩稅合一、房地統一”就是將現行的兩個稅種：房產稅和城鎮土地使用稅，即土地和房產分別設置的兩個稅種統一為一個房地產稅種，將土地和房產作為統一的課稅對象。“評估計稅”是指改革計稅依據，根據社會主義市場經濟體制的要求，將現行房地產稅制實行的房產按照原值扣除一定比例作為計稅依據、房產使用土地按照面積作為計稅依據，改革為按照房地產市場價值作為計稅依據。“住宅繳稅”就是將征稅的范圍由經營性房地產擴大到居民住宅房地產。
資源稅制改革。該稅的改革已經在進行之中，部分資源稅稅目已經改變了計稅依據，并提高了稅率。目前有個別稅目，如煤炭，由于涉及煤炭行業的整體經營狀況，尚在等待調整的條件。
個人所得稅制改革。綜合與分類相結合的個人所得稅改革方向早已確定，關鍵是需要具備實行這項改革的征管基礎條件。這包括各個部門的信息系統與稅務征管信息系統的聯網或者信息共享，稅務機構內部的信息聯網以及征管手段的現代化。
綠化稅制，適時開征環境保護稅。開征獨立的環境保護稅已經被列入“十二五”規劃之中。環境保護稅作為獨立稅種應包括兩個稅目：一是將排污收費改為排污稅收，二是新開征碳稅。“十二五”期間應首先完成排污費改為排污稅。碳稅還處于論證和研究階段，需要與碳交易市場的設置相協調。
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